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Grundrechtsschutz aus Karlsruhe – das Bundesverfassungsgericht


4.3.2013
Das Bundesverfassungsgericht ist der oberste Hüter der Verfassung, seine Richter sind politisch unabhängig und mit besonderen Kompetenzen ausgestattet. Es ist nicht nur ein Staatsgerichtshof, sondern über die Verfassungsbeschwerde erreichbar für jedermann.

Einleitung


Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts – die Urteile aus Karlsruhe genießen hohe Autorität, doch sie bleiben für gesellschaftliche Entwicklungen offen.Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts – die Urteile aus Karlsruhe genießen hohe Autorität, doch sie bleiben für gesellschaftliche Entwicklungen offen. (© AFP / Getty Images / Uli Deck)

Das Bundesverfassungsgericht ist eine der angesehensten Institutionen der Bundesrepublik Deutschland. In Umfragen konkurriert es regelmäßig mit der Polizei um die höchsten Popularitätswerte. Das dürfte ganz unterschiedliche Gründe haben, die sich auch aus seiner Stellung im politischen Gefüge ergeben. Ein Grund ist aber, dass den Richterinnen und Richtern in Karlsruhe die Rolle als Hüter und Bewahrer der Grundrechte zugeschrieben wird.

Auch wenn das an sich Aufgabe aller staatlichen Stellen ist – das Bundesverfassungsgericht hat beim Schutz der Grundrechte tatsächlich eine besondere Funktion. So wie in manchen Bundesländern, aber anders als in vielen anderen Staaten der Welt kann sich mit der Verfassungsbeschwerde jedermann an das Gericht wenden. In dieser Funktion ist es also ein "Bürgergericht", nicht nur ein Staatsgerichtshof, der über die Streitigkeiten anderer Staatsorgane entscheidet. Handelt es sich um ein Gesetz, das Grundrechte verletzt und nicht nur um ein Gerichtsurteil, einen Verwaltungsakt oder eine Verordnung, dann kann sogar kein anderes Gericht als nur das Bundesverfassungsgericht das Gesetz für verfassungswidrig und nichtig erklären: Nur ihm steht die so genannte Verwerfungskompetenz zu. Diese Ausschließlichkeit soll verhindern, dass unterschiedliche Gerichte ändern können, was die demokratisch gewählten Abgeordneten mehrheitlich gewollt haben. Selbstverständlich können die Abgeordneten – zusammen mit dem Bundesrat – die Gesetze aus eigener Initiative ändern, eben auch für den Fall, dass sie sie inzwischen selbst für verfassungswidrig halten. Tatsächlich wartet der Bundestag, wenn ein Verfahren beim Bundesverfassungsgericht liegt, aber oft ab, wie es entscheiden wird.

Wie die meist sehr knapp formulierten Grundrechte im Einzelfall auszulegen sind, ist nicht immer von Anfang an klar ersichtlich. Das Parlament oder eine Behörde werden sich in aller Regel bemühen, die Grundrechte zu beachten. Dabei kann es jedoch vorkommen, dass sie Gesichtspunkte übersehen oder die Wirkung eines Grundrechts anders einschätzen, als das später durch das Bundesverfassungsgericht geschieht. Die Karlsruher Richter bestimmen also letztlich immer wieder, wie die Grundrechte genau aussehen. Auch deshalb haben sie eine herausgehobene Aufgabe bei ihrem Schutz.

Entstehung



Schon bei den Beratungen zum Grundgesetz in Herrenchiemsee und im Parlamentarischen Rat bestand Einigkeit darüber, dass es so etwas wie ein Verfassungsgericht geben sollte, eine Instanz also, die entscheidet, wenn sich oberste Staatsorgane nicht einig sind. Wie ein solches Gericht aber in der Bundesrepublik konkret aussehen sollte, war anfänglich umstritten. Verschiedene Vorbilder standen zur Auswahl: Die – tatsächlich nie umgesetzte – Paulskirchenverfassung von 1848 wollte ihr höchstes Bundesgericht nach dem Supreme Court der USA ausrichten. Wie er sollte es höchstes Gericht und Verfassungsgericht in einem sein, also neben anderen auch verfassungsrechtliche Befugnisse bekommen. Dagegen hatte Bayern bereits 1850 mit dem Bayerischen Staatsgerichtshof eine Institution geschaffen, die allein auf die Verfassung spezialisiert war, und in der Weimarer Republik hatte es ebenfalls einen Staatsgerichtshof gegeben.

Auch der Parlamentarische Rat entschied sich schließlich für ein solches eigenständiges, spezialisiertes Verfassungsgericht. Aber als das Grundgesetz in Kraft trat, war vieles noch offen. Dies war unter anderem dem Bewusstsein geschuldet, dass ein Gericht, welches über die Auslegung der Verfassung entscheidet, welches Parteien verbieten und Gesetze für nichtig erklären kann, auch eine politische Instanz ist – ob es will oder nicht. Viele der Väter und Mütter des Grundgesetzes misstrauten nach den Erfahrungen mit der Justiz im Nationalsozialismus den Berufsrichtern, andere fürchteten eine politische Einflussnahme durch die Parteien. So einigte man sich schließlich nur auf bis heute gültige Grundregeln: Die Hälfte der Verfassungsrichter – auch innerhalb der beiden Senate – wird vom Bundestag, die andere Hälfte vom Bundesrat bestimmt. Nicht alle Verfassungsrichter sollen Berufsrichter sein. Wer Verfassungsrichter ist, kann außerdem nicht gleichzeitig der Regierung, dem Bundestag oder dem Bundesrat angehören.

Auch die Stellung des Bundesverfassungsgerichts im Staatsgefüge war anfänglich nicht ganz klar: Nach dem Text des Grundgesetzes ist es zwar unter den "Organen der Rechtsprechenden Gewalt" als erstes aufgeführt. Dass es aber nicht nur ein Gericht ist, sondern ein eigenes Verfassungsorgan, welches die anderen (Bundespräsident, Bundestag, Bundesrat, Bundesregierung) als gleichberechtigt akzeptieren, musste es sich erst erkämpfen – in erster Linie durch Urteile, die ihm die gebührende Achtung verschafften.

Viele wesentliche Fragen, die das Bundesverfassungsgericht betrafen, wurden aber in der Folgezeit durch ein einfaches Gesetzgebungsverfahren entschieden, also mit einfacher Mehrheit in Bundestag und Bundesrat. Im "Gesetz über das Bundesverfassungsgericht" von 1951 fand Aufnahme, was die Besonderheit des Gerichts im internationalen Vergleich ausmacht: die Verfassungsbeschwerde. An die hatten zwar auch die Väter und Mütter des Grundgesetzes schon gedacht. Unter den Aufgaben des Gerichts im Grundgesetz steht sie aber erst seit 1969. Als letztes Verfassungsorgan nahm das Bundesverfassungsgericht 1951, zwei Jahre nach Gründung der Bundesrepublik, seine Arbeit in Karlsruhe auf. Damals gehörten jedem der beiden Senate noch zwölf Richter an. Seit 1963 sind es acht.

Quellentext

Machtkämpfe

[...] Ihre Vorrangstellung in der Hierarchie der neuen Verfassungsordnung mussten sich die Karlsruher Richter erst einmal erkämpfen. […] Kaum hatte der Nachzügler unter den Verfassungsorganen im September 1951 seine Arbeit aufgenommen, gab es erste Abwehrreaktionen. Besonders die Justiz reagierte wie auf ein schwer verträgliches Implantat.

[...] Die westdeutsche Justiz war von den Entnazifizierungsmaßnahmen der Siegermächte weitgehend verschont geblieben. Corpsgeist und fester Glaube an eine unpolitische Rolle der Justiz im "Dritten Reich" hatten die Zäsuren der Jahre 1945 und 1949 weitgehend ungebrochen überdauert. Nur wenige Richter und Staatsanwälte, die in den Jahren des Nationalsozialismus aus ihren Ämtern gedrängt worden waren, konnten nach Kriegsende ihre Karrieren fortsetzen. Umso kontinuierlicher verliefen die Laufbahnen jener, die dem NS-Regime in der Richterrobe gedient hatten. Fast zehn Jahre nach dem Ende des "Dritten Reichs" waren rund drei Viertel der Richter beim Bundesgerichtshof "alte" Justizjuristen, an den Oberlandesgerichten waren es sogar fast 90 Prozent.

Auch im Bundesverfassungsgericht fanden sich Richter, die in das nationalsozialistische Unrechtssystem verstrickt waren. [...] Die Mehrzahl der Gründungsmitglieder des Bundesverfassungsgerichts allerdings (in jedem der beiden Senate saßen damals noch zwölf Richter) waren keine Funktionsträger des NS-Justizapparates gewesen. Zahlreiche von ihnen hatten unter dem Regime gelitten. [...]

Ganz anders [...] die bruchlosen Karrieren, die man am Bundesgerichtshof, dem Obersten Bundesgericht für Zivil- und Strafsachen, studieren konnte. An seiner Spitze stand als erster Präsident Hermann Weinkauff, der zu einem der energischsten Gegenspieler des Bundesverfassungsgerichts werden sollte. [...]

Unter der Ägide Weinkauffs setzte der BGH alles daran, die Auslegung des Grundgesetzes nicht allein dem neuen Bundesverfassungsgericht zu überlassen. Einen formalen Hebel glaubte der BGH im später aufgehobenen Paragraf 80 Absatz 1 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes gefunden zu haben. Danach konnten sich untere Gerichte – anders als heute – nicht direkt an das Bundesverfassungsgericht wenden, wenn sie Zweifel an der Vereinbarkeit einer Rechtsvorschrift mit dem Grundgesetz hatten. Entsprechende Vorlagen mussten über die oberen Bundesgerichte eingereicht werden – in der Zivilgerichtsbarkeit also über den BGH. Dieser verband die Weiterleitung der Anträge fortan mit ausführlichen Gutachten, in denen die Richter ihren Anspruch unterstrichen, bei der Auslegung des Grundgesetzes maßgeblich mitzureden.

Noch 1953 hatte Verfassungsgerichtspräsident Höpker-Aschoff die obersten Bundesgerichte in einem Rundschreiben zu beratenden Stellungnahmen ermuntert. Zwei Jahre später aber erkannte man, dass die Gutachten zum Instrument eines höchstrichterlichen Machtkampfs geworden waren. Kurz und knapp erklärte daher das Bundesverfassungsgericht: "Gutachten des weiterleitenden Gerichts zur Vorlage sind unzulässig." Die Präsidenten der anderen obersten Bundesgerichte reagierten mit einem Affront: In einer gemeinsamen Stellungnahme erklärten sie das Gutachten-Verbot für irrelevant. [...]

[Mit dem Lüth-Urteil – siehe S. 36 – Anm. d. R.] [...] zogen die Verfassungsrichter [...] endgültig die Auslegungsmacht über das Grundgesetz an sich. Das rechtstechnische Instrument dazu war die Formel von der "mittelbaren Drittwirkung" der Grundrechte. Sie besagt, dass sich ihre Wirkung in anderen Bereichen des Rechts, also Zivil-, Arbeits- oder Verwaltungsrecht, nicht direkt entfaltet, sondern vermittelt über die Normen des einfachen Rechts, die im Lichte der Verfassung interpretiert werden müssen.

Hinter dieser Formel verbirgt sich noch einmal die Auseinandersetzung um die höchstrichterliche Deutungshoheit: Geht man von einer unmittelbaren Wirkung der Grundrechte im einfachen Recht aus, können auch die einfachen Gerichte eine direkte Interpretationsmacht über die Verfassung beanspruchen. Es gab neben dem ideologisch aufgeladenen Machtkampf mit dem BGH durchaus Versuche, dem Bundesverfassungsgericht auf diesem Wege die Alleinherrschaft über das Grundgesetz streitig zu machen. [...]

Als das Bundesverfassungsgericht drei Jahre nach der Lüth-Entscheidung seinen zehnten Geburtstag feierte, hielt (der Staatsrechtler – Anm. d. Red.) Rudolf Smend den Festvortrag.
[…] Nach einem Jahrzehnt des Ringens um richterliche Macht sowie Bedeutung und Grenzen der Verfassung konnte Smend eine Bilanz ziehen, die seitdem unangefochtener Teil der bundesdeutschen Staatsräson ist: "Das Grundgesetz gilt nunmehr praktisch so, wie das Bundesverfassungsgericht es auslegt, und die Literatur kommentiert es in diesem Sinne."

M. Steinbeis, M. Detjen, St. Detjen, Die Deutschen und das Grundgesetz, Bonn 2009, S. 81 ff.