6.1.2014 | Von:
Hans Vorländer

Entwürfe globaler Demokratie

Die Globalisierung macht zunehmend politisches Handeln außerhalb nationalstaatlicher Grenzen erforderlich. Verschiedene Konzepte globalen Regierens zeigen die Möglichkeit demokratischer Prozesse auf. Kann die Europäische Union in diesem Zusammenhang als Modell dienen?

Weltpolitik von oben: Die UNO bemüht sich um eine gerechtere Weltordnung. UN-Generalsekretär Ban Ki-moon vor der UN-Vollversammlung 2008Weltpolitik von oben: Die UNO bemüht sich um eine gerechtere Weltordnung. UN-Generalsekretär Ban Ki-moon vor der UN-Vollversammlung 2008 (© REUTERS / Chip East)
Ökonomische, technologische und kommunikative Prozesse halten sich immer weniger an die mehr oder minder künstlichen Grenzen von (National-)Staaten. Und damit wachsen auch die Probleme und der politische Regelungsbedarf in den überstaatlichen Bereich hinein. Global vernetzte Ökonomien eröffnen einen relativ eigenständigen transnationalen Raum, in dem Politik weitestgehend durch Kooperation zwischen Regierungen stattfindet. Diese Formen des Regierens jenseits des demokratischen Nationalstaates sind aber ohne eine direkte demokratische Legitimation. Deshalb bestehen Befürchtungen, dass die ursprünglich territorial gebundene und begründete parlamentarisch-repräsentative Demokratie an Substanz verliert, hingegen die Gestaltungsmacht transnationaler Politik ohne direkte demokratische Legitimation anwächst.
Es gibt Überlegungen, wie diese Prozesse wieder demokratisch eingefangen werden könnten.
  • Einer Anregung zufolge könnten die Vereinten Nationen zu einem globalen demokratischen System ausgebaut werden, das an die Stelle der traditionellen nationalstaatlichen Demokratie eine demokratische Weltordnung treten lässt. Doch ist eine solche Hoffnung illusionär. Es fehlt erkennbar an der institutionellen Infrastruktur für eine globale, demokratisch organisierte Weltregierung. Auch die Einbindung der nicht-demokratischen Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen ist ebenso unklar wie die demokratische Legitimation und Bürgernähe einer solchen Weltregierung. Außerdem würde diese einen Weltstaat voraussetzen. Dessen Existenz scheitert aber zum einen am Wunsch der Einzelstaaten nach Beibehaltung ihrer Souveränität. Zum anderen ist aus Gründen der Sicherung individueller und politischer Freiheiten ein Weltstaat aber auch gar nicht wünschenswert. Und schließlich hat die Geschichte der Demokratie gezeigt, dass es eine gemeinsame politische Kultur geben muss, die eine Demokratie zu stützen in der Lage ist und die auf einer gemeinsamen Erfahrungs- und Vorstellungsgemeinschaft ihrer Bürgerinnen und Bürger beruht. Eine Vorform der Weltöffentlichkeit mag es zwar, vor allem auf Grund der modernen Kommunikationstechnologien, geben, aber für ein globales demokratisches Regierungssystem fehlt es an nahezu allen Voraussetzungen.
  • Das Modell globaler zivilgesellschaftlicher Demokratie geht von einem wachsenden Einfluss transnationaler Bewegungen und Gruppierungen aus und entwickelt von dort her die Vorstellung einer globalen Basisdemokratie. Es gibt eine Reihe von sogenannten Nicht-Regierungsorganisationen – von Amnesty International über Transparency International bis zu Greenpeace – und transnational agierenden Protestbewegungen – von Attac bis Occupy – die mittlerweile zu wichtigen Akteuren auf der globalen Ebene geworden sind. Sie sind imstande, Weltöffentlichkeit für sich zu mobilisieren und ein Gegengewicht zu den ökonomischen Global Players, den weltweit agierenden großen Unternehmen und Banken, zu bilden. Aber damit ist noch kein Prozess demokratisch verantwortlicher Willens- und Entscheidungsbildung und auch keine Folgeverantwortung institutionalisiert. Eine Elitenherrschaft von Aktivisten kann schwerlich demokratisch genannt werden. Dem Modell globaler zivilgesellschaftlicher Demokratie fehlt ein repräsentatives Element, das schon im nationalstaatlichen Rahmen für eine demokratische Struktur unentbehrlich ist.
  • Es wird ein Modell kosmopolitischer Demokratie diskutiert, das auf die Herausbildung eines transnationalen politischen Raumes mit dem Entwurf eines komplexen politischen Mehrebenensystems antwortet. Hierunter wird ein mehrstufiges Institutionengefüge verstanden, das von der lokalen über die regionale, die nationalstaatliche bis zur supra- und transnationalen Ebene reicht.
Föderal organisierte Bundesstaaten sind hier das Vorbild, und ein föderalistisch aufgebautes Europa könnte als Modell dienen. Kosmopolitisch nennt sich diese Demokratie, weil zugleich die Rechte der Bürgerinnen und Bürger in allgemeinen Grund- und Menschenrechten garantiert und durchgesetzt werden.
Solche Modelle globalen Regierens, globaler oder kosmopolitischer Demokratie sind bislang reine Zukunftsentwürfe. Sie versuchen, Antworten auf die Herausforderungen durch die Globalisierung zu geben, übersehen dabei aber, dass die nationalstaatliche Demokratie keineswegs an das Ende ihrer Entwicklungsmöglichkeiten gekommen ist.

Denn demokratische Nationalstaaten fungieren weiterhin als Kristallisationskerne internationaler Zusammenarbeit auf vielen ökonomischen, sozialen, sicherheitspolitischen oder umweltpolitischen Politikfeldern. Vor allem bietet die Begrenzung der Demokratie auf einen nationalstaatlichen Rahmen die Gewähr für ein dichtes Netzwerk demokratischer Institutionen, in denen sowohl die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger wie auch verantwortliches und kontrollierbares Entscheiden möglich ist.
Von daher scheinen zwei Wege realistischer zu sein, um die Welt sicherer für die Demokratie zu machen.
  • Zum einen sind die Demokratisierungsbemühungen der Staaten mit nicht-demokratischen oder nur halb-demokratischen Regierungssystemen zu unterstützen. Die Förderung zivilgesellschaftlicher Entwicklungen, freier Medien und die Sicherung der Menschen- und Bürgerrechte tragen entscheidend zur Transformation von autoritären und halb-demokratischen Staaten zu entwickelten und konsolidierten Demokratien bei. So kann die Anzahl der Demokratien in der Welt weiter gesteigert werden. Das ist auch deshalb von Bedeutung, weil Demokratien, wie die historische Erfahrung zeigt, sehr viel eher bereit und in der Lage sind, Konflikte untereinander friedlich beizulegen und nicht kriegerisch auszutragen.
  • Zum anderen können Demokratien ihre Handlungsfähigkeit auch in den Zeiten der Globalisierung erhalten, indem sich Staaten zu regionalen politischen Verbänden zusammenfinden. Ein solcher ist beispielsweise die Europäische Union. Als Zusammenschluss von 28 Staaten zeigt sie exemplarisch, wie Verfahren und Institutionen in demokratischer Willens- und Entscheidungsbildung auch jenseits eines Nationalstaates, in supranationalen politischen Verbänden, etabliert werden können.
Dabei darf allerdings nicht übersehen werden, dass demokratisches Regieren in supranationalen Einrichtungen wie der EU ein komplexer Prozess ist, der auf zwei Säulen ruht: erstens auf der Legitimation durch die Einzelstaaten, die sich mit den anderen Partnern vertraglich verbunden haben, und zweitens auf einer Legitimation durch die Bürgerinnen und Bürger, die Repräsentanten in eine gemeinschaftliche Körperschaft, in diesem Fall das Europaparlament, wählen.

Quellentext

Demokratie in Europa

[…] Die europäische Integration ist einer der mächtigsten Prozesse in der globalen Geschichte seit dem Zweiten Weltkrieg […].
In den […] Jahrzehnten, zwischen dem Vertrag von Maastricht von 1992 und dem Vertragsschluss von Lissabon 2007, ist Europa auf dem Weg zu einer politischen Union ein beträchtliches Stück vorangekommen. […]

Wie schon seine Vorläufer seit Maastricht 1992 stärkte der Lissabon-Vertrag die "Verfassungsorgane" der Union im Sinne der klassischen Demokratietheorie: in der Stärkung des Parlaments gegenüber Kommission und Ministerrat; zugleich mit dem Versuch der Stärkung einer europäischen Exekutive in dem Amt eines Präsidenten des Europäischen Rates und eines "Hohen Vertreters" der EU für die Außen- und Sicherheitspolitik. Aber von einer nationalstaatlichen Demokratie bleibt das institutionelle Gefüge der Europäischen Union auch nach dem Vertrag von Lissabon weit entfernt. [...]

Man kann darin auch weiterhin ein bedenkliches Defizit an Demokratie sehen. Doch die Bewertungsmaßstäbe haben sich verschoben, und die Realität europäischer Demokratie hat sich in den letzten zwanzig Jahren auch jenseits des klassischen Institutionengefüges entwickelt – teils gegenläufig zur nationalstaatlichen Demokratie, teils aber auch im Einklang mit deren Veränderungen. [...] So lässt sich europäische Demokratie durchaus ohne ein souveränes europäisches Volk und ohne parlamentarische Regierung denken und existiert als solche auch schon in vielen Dimensionen. Seit dem Vertrag von Maastricht gibt es neben der Staatsbürgerschaft der Einzelstaaten eine (daraus abgeleitete) Unionsbürgerschaft, die den EU-Bürgern unter anderem Freizügigkeit und das kommunale Wahlrecht an ihrem Wohnort, auch außerhalb ihres Heimatstaates, garantiert.

Im Einklang mit nationalen Entwicklungen spielt der individuelle Rechtsschutz eine immer wichtigere Rolle – die EU ist zu einer maßgeblichen Agentur des Grund- und Menschrechtsschutzes geworden. [...]
Und schließlich funktioniert gerade die komplizierte Verschachtelung der europäischen Institutionen, auch wenn ihre je einzelne demokratische Legitimation teilweise nur indirekt und vom Bürger weit entfernt ist, als ein System von "checks and balances", das autoritärer Konzentration und Exekution von Macht immer wieder effektiv entgegenwirkt. [...]
So wird man im Rückblick auf die letzten sechzig Jahre, und sogar bis heute, den vielleicht wichtigsten Beitrag der Europäischen Integration zur Demokratie nicht in ihrer eigenen demokratischen Verfasstheit, sondern in ihrer Sicherung und Förderung eines Europas der demokratischen Nationalstaaten sehen können. [...]

Nirgendwo hat die Europäische Union eine Diktatur gestürzt und eine Demokratie errichtet, aber immer wieder als Magnet und Stabilisierungsanker der Demokratie gewirkt. [...]

Paul Nolte, Was ist Demokratie? Geschichte und Gegenwart (bpb-Schriftenreihe Bd. 1251), C. H. Beck Verlag, München 2012, Seite 383 ff.