Die EU und ihre Probleme: eine kurze Bestandsaufnahme

Jochen Hippler

17.9.2004
Nach der Erweiterung auf nunmehr 27 Mitglieder sehen Kritiker die strukturellen Schwierigkeiten der EU als Grund, den Türkei-Beitritt abzusagen. Doch wenn die EU sich den neuen Herausforderungen stellt, dann würde auch der Beitritt der Türkei problemlos möglich sein, meinen Befürworter.

Die Europäische Union (EU) war bereits vor der letzten Erweiterung eine zwar kaum umstrittene, aber doch von einem ganzen Bündel ernster Probleme geplagte Organisation. Dabei standen insbesondere folgende Fragen und Kritikpunkte in der Diskussion:

  • Mangelnde Transparenz und große Bürgerferne, die mittelfristig zu Legitimationsproblemen führen könnten;
  • Mangel an Demokratie und die Betonung bürokratischer und inter-gouvernementaler Entscheidungsfindung;
  • Finanzielle Überlastung durch die EU-Agrarpolitik, sowie der Regional- und Strukturpolitik;
  • Reformunfähigkeit in Schlüsselbereichen, v.a. ebenfalls der Agrarpolitik, aufgrund innerer Widerstände und des Besitzstandsdenkens nationaler Regierungen sowie von Interessensverbänden;
  • Beharren auf nationalen Sonderwegen oder Betonung der nationalen Eigeninteressen auf Kosten der EU oder anderer EU-Partner;
  • Schwerwiegende Probleme bei der Entwicklung einer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), wie sie etwa in der Balkan- und Irakpolitik erkennbar war;
  • Entscheidungsprozesse, die – jenseits der formalen Verfahren – häufig auf einem komplexen Aushandeln von Geben und Nehmen und damit verbundenen "Kompensationsgeschäften" beruhen, indem Länder oder Ländergruppen in bestimmten Politikbereichen Kompromisse eingehen und anderswo dafür entschädigt werden;
  • Formale Entscheidungsprozesse, die sich häufig ebenfalls stärker durch Komplexität und Kompromissbildung als durch Effizienz auszeichnen würden.

    All diese Probleme bestanden bereits vor der EU-Erweiterung von 15 auf 25 Mitglieder. Sie führten zusammengenommen zwar nicht zu einer tatsächlichen Lähmung der EU, aber doch zu einer Organisation, die Kritiker nicht selten am Rande ihrer Handlungsfähigkeit sahen. Die EU entwickelte so beträchtliche Fähigkeiten zur Bewältigung von Routineaufgaben und entwickelte ein zähes "Durchwursteln" zu hoher Kunst, kreative Politikgestaltung oder grundlegende und nötige Reformen waren so aber kaum zu bewältigen: Die fein austarierten Kompromisse mussten oft höchst labil bleiben, und waren durch neue Herausforderungen, neue Interessen und veränderte Politiken leicht aus dem Gleichgewicht zu bringen. Daher neigt die EU - aus der Sicht mancher Beobachter - zu einem strukturellen Konservatismus.

    Bereits die letzte Erweiterungsrunde um 15 auf 25 Mitglieder wird den Zusammenhalt und die Funktionsfähigkeit der EU einer ernsten Belastungsprobe aussetzen – allein durch die höhere Zahl der Mitgliedsstaaten. Die EU hat deshalb versucht, durch administrative und politische Reformen Wege zu finden, die ohnehin schwerfälligen Apparate und Entscheidungsmechanismen nicht noch weiter zu belasten. Der Vertrag von Nizza (Dezember 2000) hat unter anderem die Stimmverhältnisse im Ministerrat geändert und eine "doppelte Mehrheit" bei Entscheidungsfindungen beschlossen. Die Höchstzahl der EU-Kommissare wurde begrenzt, in vielen Fragen das Veto-Recht einzelner Regierungen abgeschafft. Der Post-Nizza-Prozess zielte - neben anderen Reformen - auf die Erarbeitung einer europäischen Verfassung.

    All diese Reformen und Veränderungen haben die oben erwähnten Probleme etwas vermindert, aber die dauerhafte Funktionsfähigkeit der EU nicht wirklich gesichert. Die EU bleibt administrativ und vor allem politisch angespannt, und wenn es auch die erwähnten Anpassungen gab, so hat die Neuaufnahme so vieler Mitglieder zugleich die Belastungen und Herausforderungen der EU weiter erhöht. In welchem Maße die erweiterte EU in der Lage sein wird, sich darauf einzustellen und ihre strukturellen Probleme zu lösen, bleibt abzuwarten, ist aber alles andere als sicher.

    Überhaupt noch neue Beitrittskandidaten?


    Vor diesem Hintergrund muss nun die Diskussion über den Beitritt weiterer Mitglieder erfolgen, auch der Türkei. Gegenwärtig wird bereits über einen Beitritt Bulgariens und Rumäniens schon 2007 gesprochen, und neben der Türkei stehen weitere mögliche Kandidaten bereit. Es stellt sich in der öffentlichen Diskussion daher zunächst nicht so sehr die Frage, ob die Türkei in die EU aufgenommen werden sollte, sondern ob es überhaupt weitere Aufnahmerunden geben sollte, solange erstens die EU nicht erfolgreich stabilisiert und vertieft und zweitens die umfangreiche Neuaufnahmen des Jahres 2004 nicht bewältigt wurden. Gerade Gegner eines EU-Beitrittes der Türkei insistieren zunächst auf die Beantwortung dieser Frage und der Lösung dieses Problemfeldes (Hans-Ulrich Wehler, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 19.12.2003).

    Was für Probleme könnten die neuen Beitrittskandidaten verursachen?


    Jenseits dieser grundsätzlichen Frage sollte berücksichtigt werden, ob bestimmte Länder potentiell mehr oder weniger Probleme bei einer EU-Aufnahme verursachen könnten. Bereits bei der Osterweiterung der EU sind zahlreichen Länder aufgenommen worden, die stark landwirtschaftlich geprägt sind. Während etwas über fünf Prozent der Bevölkerung der alten EU (der 15 Mitglieder) in der Landwirtschaft tätig sind, beträgt der Anteil der landwirtschaftlich tätigen Bevölkerung in Ungarn acht Prozent, in Litauen fast 24 Prozent und im größeren Polen fast 27 Prozent. Die möglichen nächsten Beitrittskandidaten Bulgarien (23 Prozent) und Rumänien (34 Prozent) würden diesen Trend noch verstärken – und in der Türkei liegt der Anteil der landwirtschaftlichen Bevölkerung sogar bei bis zu 45 Prozent[1] (Heinz Kramer, EU-kompatibel oder nicht?, SWP Studie Nr. 34, Berlin, August 2003, S.22ff).

    Diese Konstellation – dass der Anteil der Landwirtschaft an den Ökonomien der neuen potentiellen Beitrittsländern besonders groß ist und in der Türkei fast die Hälfte der Bevölkerung umfasst – stellt für die EU ein schwerwiegendes Problem dar: die Landwirtschaftspolitik macht mit der Regional- und Strukturpolitik rund 80 Prozent aller EU-Ausgaben aus, und sie stellt vermutlich das schwerste Reformproblem der EU dar. Die Anwendung der höheren EU-Garantiepreise wäre ein Anreiz zu mehr Produktion in den Beitrittsländern. Die Überschüsse würden für die EU noch mehr wachsen und damit auch die Kosten für die Aufkäufe. Mit der Aufnahme neuer Mitglieder, die selbst hochgradig von der Landwirtschaft abhängig sind, dürfte die Reform des ohnehin reformresistenten und teuren Agrarsektors noch schwieriger oder gar aussichtslos werden. Eine Reform der Agrarpolitik stellt allerdings eine Schlüsselvoraussetzung für eine umfassende EU-Reform dar, insbesondere unter finanziellen Gesichtspunkten.

    Weniger EU-Förderung für neue Mitgliedsstaaten?


    Ähnliches könnte für die Regional- und Strukturpolitik der EU gelten, die auf die Angleichung der Wirtschaftskraft und der Lebensbedingungen in allen Ländern und Regionen der EU zielt und ebenfalls einen enormen Kostenfaktor darstellt. Aufgrund der Reformen der letzten Jahre wurden bestimmte Fördermechanismen reduziert, andere (wie etwa der Kohäsionsfond) werden möglicherweise ab 2006 ganz abgeschafft. Zugleich wurden bei der letzten Aufnahmewelle Regelungen gefunden, die die Neumitglieder gegenüber den alten benachteiligen – was finanziell sicher nützlich, politisch aber bedenklich ist.

    Die 2004 aufgenommenen Mitglieder befinden sich wirtschaftlich zum großen Teil auf einem Niveau wie die Förderregionen der alten EU. Bei einer Neuaufnahme von Ländern wie Bulgarien, Rumänien und der Türkei würden sich diese Probleme noch einmal massiv verschärfen. Lag das Bruttosozialprodukt pro Kopf (kaufkraftgewichtet) 2003 in Polen bei rund 9.800 € und in Ungarn bei 13.000 € (zum Vergleich: Bundesrepublik Deutschland 23.000 €), so in Rumänien nur bei 6.300 €, in Bulgarien nur wenig höher, und in der Türkei sogar noch knapp darunter (5.800 €). Anders ausgedrückt: lag die Wirtschaftskraft pro Kopf der zuletzt beigetretenen Länder nur halb so hoch wie die deutsche, so läge die der nächsten Beitrittskandidaten nur bei etwa einem Viertel – und damit würden die Diskrepanzen in der EU dramatisch zunehmen (Hugo Dicke, Die Beitrittsverträge der EU – eine Bilanzierung, Kiel 2003).

    Entsprechend herrscht auch bei Befürwortern eines EU-Beitrittes der Türkei Einmütigkeit darüber, dass eine Aufnahme der Türkei erst nach oder bei grundlegender Reform der EU-Förderstrukturen möglich ist (siehe z.B. Heribert Prantl, Der Mond unter den Füßen. Warum die Aufnahme der Türkei eine Chance für die EU darstellt, in: Süddeutsche Zeitung, 18.11.2002 oder auch Heinz Kramer, EU-kompatibel oder nicht?, SWP Studie Nr. 34, Berlin, August 2003, S.12ff).

    EU-Beitritt der Türkei: Neue Grenzen, neue Gefahren, neue Chancen?


    Außenpolitisch würde ein Beitritt der Türkei ein neues Kapitel der EU bedeuten. Danach würde die EU direkt an die wichtige, aber auch schwierige Region des Nahen und Mittleren Ostens grenzen: an Syrien, den Irak, Iran und die Kaukasus-Länder.

    Gegner eines EU-Beitritts der Türkei, wie der ehemalige sozialdemokratische Bundeskanzler Helmut Schmidt und viele andere, argumentieren nun, dass die EU diese neue Nachbarschaft nicht verkraften würde (Helmut Schmidt, Die ZEIT 51/2002). Sollte sich zudem die EU weiterhin so wenig fähig zu einer gemeinsamen Außenpolitik erweisen wie bisher, dann könnten die zusätzlichen außenpolitischen Herausforderungen im Nahen und Mittleren Osten ihr schwere zusätzliche Probleme bringen.

    Befürworter des EU-Beitritts der Türkei sehen in dieser neuen EU-Außengrenze Chancen: Es würde sich die Gelegenheit eröffnen, stabilisierend auf die neue Nachbarschaft einzuwirken und dort eine Zeit engerer Zusammenarbeit einzuleiten, bei der die Türkei als Brücke funktionieren könnte – wenn es der EU gelingt, vorher zu einer funktionierenden, gemeinsamen Politik und ebensolchen außenpolitischen Instrumenten zu gelangen (so z.B. Herfried Münkler, Frankfurter Rundschau, 08.03.2004 und auch Heribert Prantl, Süddeutsche Zeitung 18.11.2002).

    Wenngleich einige Stimmen in dieser Debatte die Türkei als Sonderfall betrachten, bestehen andere darauf, dass sich alle vorgebrachten Argumente zwar in Bezug auf die Türkei stellten, aber nicht türkeispezifisch seien: sie gelten auch in Fällen, in denen ein Beitritt für 2007 schon informell auf der Tagesordnung steht, wie die erwähnten Länder Bulgarien und Rumänien. Ein Grund, die Türkei anders zu behandeln als diese beiden, sei daher für sie nicht erkennbar.

    Der Politikwissenschaftler Dr. Jochen Hippler ist Mitarbeiter des Instituts Entwicklung und Frieden (INEF) der Universität Duisburg-Essen und hat zudem eine Vertretungsprofessur für das Fach "Politikwissenschaft mit dem Schwerpunkt Internationale Beziehungen" inne.

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    Fußnoten

    1.
    Die Zahlen schwanken, je nachdem wie viele Familienmitglieder als Arbeitskräfte mitgezählt werden.