Belgien: Statue "Europa" der belgischen Künstlerin May Claerhout vor dem Europäischen Parlament in Brüssel

23.3.2012 | Von:
Andreas Voßkuhle

Über die Demokratie in Europa

Europa steht auf zwei demokratischen Säulen

Viele Bürgerinnen und Bürger befürchten im Zeitalter der Internationalisierung, dass die Demokratie ihre Wirkungskraft verliert. Die eigentliche Entscheidungsmacht scheint abzuwandern in überstaatliche Zusammenhänge. Immer häufiger, so die Sorge, werden wesentliche Entscheidungen entweder im anonymen Dickicht der Brüsseler Bürokratie, in nächtlichen Sitzungen des Europäischen Rates oder sonst wo ausgehandelt, ohne dass sie hinreichend öffentlich diskutiert und beeinflusst würden.

In der Tat werden 20 Jahre nach der Unterzeichnung des Vertrages von Maastricht viele Regelungen nicht mehr im nationalen Alleingang getroffen. Das ist trotz aller damit verbundenen Schwierigkeiten zunächst einmal gut und richtig so. In der von Jürgen Habermas schon vor über einem Jahrzehnt in einem berühmten Diktum als "postnationale Konstellation"[27] bezeichneten Lage der globalisierten Welt gibt es oft keine andere Möglichkeit als die Schaffung gemeinsamer Regelungen, wenn man überhaupt imstande sein möchte, wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklungen politisch zu gestalten.

Das Grundgesetz befürwortet die hierfür notwendige Übertragung von Hoheitsrechten auf die europäische Ebene. In der Präambel hieß es von Beginn an, dass sich das Volk "kraft seiner verfassunggebenden Gewalt" das Grundgesetz gegeben habe und es dabei "von dem Willen beseelt" sei, "als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen". Hinzu kommt der heutige Artikel 23 Absatz 1 GG. Beide Vorschriften enthalten einen "Verfassungsauftrag" an die deutschen Staatsorgane und sonstigen staatlichen Stellen, durch die Mitwirkung an der Entwicklung der EU zur Verwirklichung eines vereinten Europas beizutragen.[28] Das Grundgesetz will also die europäische Integration und eine internationale Friedensordnung - es ist, wie es in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts heißt, nicht nur völkerrechtsfreundlich, sondern auch "europarechtsfreundlich".[29]

Das Grundgesetz verlangt und gewährleistet jedoch auch, dass die Ausübung der dem europäischen Staatenverbund übertragenen Hoheitsgewalt demokratisch legitimiert wird. Die Legitimation der hoheitlichen Gewalt der EU ist eine sogenannte "duale Legitimation". Sie verläuft über zwei Stränge.[30] Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Vertrag von Lissabon spricht insoweit von einem "primären repräsentativ-demokratischen Legitimationszusammenhang".[31] Dieser geht von den Bürgern der Mitgliedstaaten aus und ist Quelle der Unionsgewalt.[32] Hinzu kommt ein zweiter Zusammenhang, der auf der europäischen Ebene selbst zu erzeugen ist.[33] Bei genauer Betrachtung zeigt sich, dass die EU - was den zweiten Strang ihrer Legitimation betrifft - einen bemerkenswerten Demokratisierungsprozess durchlaufen hat. So kann das Europäische Parlament seit seiner ersten Direktwahl im Jahr 1979[34] einen kontinuierlichen Bedeutungsanstieg verzeichnen. Seit dem Vertrag von Lissabon ist es der mit dem Rat zusammenwirkende Gesetzgeber.[35] Es begründet heute als "unmittelbar von den Unionsbürgern gewähltes Vertretungsorgan der Völker" eine "eigenständige zusätzliche Quelle für (die) demokratische Legitimation" der EU.[36]

Das hat das Bundesverfassungsgericht schon in seiner Entscheidung zum Vertrag von Maastricht so gesehen und in der Entscheidung zum Vertrag von Lissabon bestätigt. In einem wesentlichen Punkt freilich bleibt diese Legitimation unvollkommen: Die Gleichheit der Wahl ist auf europäischer Ebene nicht gewährleistet. Es fehlt nach dem Vertrag von Lissabon an "einem durch gleiche Wahl aller Unionsbürger zustande gekommenen politischen Entscheidungsorgan mit der Fähigkeit zur einheitlichen Repräsentation des Volkswillens". Stattdessen sieht der Lissabon-Vertrag (Art. 14 Abs. 2 Unterabsatz 1 Satz 3 EUV) für das Europäische Parlament eine degressiv proportionale Zusammensetzung mit mitgliedstaatlichen Kontingentierungen vor, die das völkerrechtliche Prinzip der Staatengleichheit mit dem demokratischen Prinzip der Wahlrechtsgleichheit kombiniert. Das führt dazu, dass das Gewicht der Stimme des Staatsangehörigen eines bevölkerungsschwachen Mitgliedstaates etwa das Zwölffache des Gewichts der Stimme des Staatsangehörigen eines bevölkerungsstarken Mitgliedstaates betragen kann.[37]

Die Zukunft wird zeigen, inwieweit die Union "mit zusätzlichen neueren Formen transparenter oder partizipativ angelegter politischer Entscheidungsverfahren nach eigenen Wegen demokratischer Ergänzung" suchen wird. Solche Elemente partizipatorischer Demokratie können den auf Wahlen und Abstimmungen zurückgehenden Legitimationszusammenhang zwar nicht ersetzen; sie können aber "ergänzende Funktion bei der Legitimation europäischer Hoheitsgewalt übernehmen"[38] und eine europäische Öffentlichkeit etablieren. Die Entwicklung des supranationalen Legitimationszusammenhangs bedeutet nach alledem keineswegs, dass die parlamentarische, auf den Nationalstaat bezogene Demokratie überholt wäre. Bis auf Weiteres hängt die demokratische Legitimation der europäischen Hoheitsgewalt in ganz zentraler Weise von den nationalen Demokratien ab.

Damit behält der Deutsche Bundestag seine Schlüsselfunktion für die demokratische Legitimation der deutschen und der europäischen Hoheitsgewalt. Von ihm geht der primäre Legitimationszusammenhang der EU aus. Er besitzt - wie bereits erwähnt - nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine besondere "Integrationsverantwortung".[39] Diese ist allerdings keine Einbahnstraße, sondern sie verlangt vom Parlament eine wohlwollende Begleitung des Integrationsprozesses. Bei alledem schützt das Grundgesetz die Wahlberechtigten vor einem Substanzverlust ihrer Herrschaftsgewalt.[40] Dem Deutschen Bundestag müssen - das hat das Bundesverfassungsgericht in seinen Urteilen zu den Verträgen von Maastricht und Lissabon und zuletzt in der Entscheidung zum Euro-Stabilisierungsmechanismusgesetz vom 7. September vergangenen Jahres deutlich gemacht - "Aufgaben und Befugnisse von substantiellem Gewicht verbleiben".

Die Übertragung von Hoheitsrechten findet eine Grenze im "materiellen Identitätskern der Verfassung", der durch die "Ewigkeitsgarantie" in Art. 79 Abs. 3 GG geschützt ist. In der Entscheidung vom 7. September 2011 hat das Bundesverfassungsgericht diesen Identitätskern näher beschrieben. Danach dürfen Kompetenzen des Deutschen Bundestages nicht in einer Weise ausgehöhlt werden, die eine parlamentarische Repräsentation des Volkswillens unmöglich macht. Die Bürger sollen nicht eines Morgens aufwachen und feststellen, dass diejenigen, die sie gewählt haben, nichts mehr zu entscheiden haben.

Gerade das Budgetrecht stellt ein zentrales Element der demokratischen Willensbildung des Volkes dar. Die gewählten Abgeordneten müssen deshalb auch in einem System intergouvernementalen Regierens die Kontrolle über grundlegende haushaltspolitische Entscheidung behalten. Jede ausgabenwirksame solidarische Hilfsmaßnahme des Bundes größeren Umfangs im internationalen oder unionalen Bereich muss vom Bundestag im Einzelnen bewilligt werden.

Überdies muss gesichert sein, dass hinreichender parlamentarischer Einfluss auf die Art und Weise des Umgangs mit den zur Verfügung gestellten Mitteln besteht. Europäische Staatskommissare und europäische Wirtschaftsregierungen mit weit reichenden Kompetenzen in Bezug auf nationale Haushalte sind deshalb aus Sicht der Demokratie nicht ungefährlich, solange kein von den Unionsbürgern allein demokratisch legitimierter europäischer Bundesstaat mit entsprechenden Institutionen existiert.

Es wäre tragisch und geradezu fatal, wenn wir auf dem Weg zur Rettung des Euro und mehr Integration die Demokratie verlieren. Denn unter allen denkbaren Herrschaftsformen bleibt die Demokratie trotz aller Unzulänglichkeiten die mit Abstand beste. Gerade in Krisenzeiten empfinden wir demokratische Verfahren und die zwingend damit einhergehende Verrechtlichung der Politik als lästig. Auch unsere europäischen Nachbarn würden sich mitunter mehr spontanes politisches Engagement in manchen Fragen wünschen. Doch gerade uns Deutschen lehrt die jüngere Geschichte: Demokratie ist nicht alles, aber ohne Demokratie ist alles nichts.

Gekürzte Fassung eines Vortrags beim Politischen Forum Ruhr am 6. Februar 2012 im Konzerthaus Dortmund.

Fußnoten

27.
Jürgen Habermas, Die postnationale Konstellation. Politische Essays, Frankfurt/M. 1998.
28.
BVerfGE 123, 267 (346f.).
29.
BVerfGE 123, 267 (344ff.; 347).
30.
BVerfGE 89, 155 (184).
31.
BVerfGE 123, 267 (369).
32.
BVerfGE 123, 267 (349).
33.
BVerfGE 123, 267 (363ff.)
34.
"Direktwahlakt" - Akt zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Abgeordneten des Europäischen Parlaments, Beschluss des Rates vom 20.9.1976, BGBl 1977 II, S. 733.
35.
BVerfG, Urteil vom 9.11.2011 (Anm. 8).
36.
BVerfGE 123, 267 (368) unter Verweis auf BVerfGE 89, 155 (184f.).
37.
Vgl. BVerfGE 123, 267 (373f.).
38.
BVerfGE 123, 267 (369).
39.
BVerfGE 123, 267 (356).
40.
Vgl. BVerfG v. 7.9.2011, 2 BvR 987 u.a. (Ls. 1).