Belgien: Statue "Europa" der belgischen Künstlerin May Claerhout vor dem Europäischen Parlament in Brüssel
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Konzept und Herausforderungen der Schuldenbremse


23.3.2012
Mit der Schuldenbremse für Bund und Länder hat sich die nationale Finanzpolitik einen neuen Rahmen gegeben. Jetzt geht es um den Nachweis, ob diese Reform eine nachhaltige Finanzpolitik implementiert.

Einleitung



Mit der gesetzgeberischen Umsetzung der Föderalismusreform II ist eine Verschuldungsregel mit Verfassungsrang in Kraft getreten, die in Artikel 109 Absatz 3 Satz 1 des Grundgesetzes (GG) vorschreibt: Die Haushalte von Bund und Ländern sind grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. Die Schuldenbremse ist eine Fiskalregel, ein Regime höherrangigen Rechts, das sich den Staatsausgaben und ihrem Verhältnis zu den staatlichen Einnahmen widmet.

Die Schuldenbremse ist der dritte Regulierungsanlauf des Grundgesetzes, um die Staatsfinanzen langfristig tragfähig zu halten. Die Mütter und Väter des Grundgesetzes hatten noch das statische Schuldenverbot (Kreditaufnahme nur für unmittelbar rentable - betriebswirtschaftliche - Investitionen) der Weimarer Reichsverfassung übernommen, das bis 1969 galt. Die "große" Verfassungsreform von 1969 ersetzte das Verbot dann durch ein neues volkswirtschaftliches Konzept, das der "Goldenen Regel":

Diese ließ zwar Neuverschuldung zu, aber nur in Höhe der jeweiligen "Bruttoinvestitionen", also der Ausgaben für langlebige, allgemein wachstumsfördernde Sachwerte. Eine Ausnahme galt zur Abwehr einer "Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts". In einem solchen Störungsfall durfte die Neuverschuldung noch höher ausfallen. Die "Goldene Regel" hat es in über vierzig Jahren nicht verhindert, dass Bund und Länder immer neue Kredite aufgenommen haben, und zwar in einem ungebrochenen Trend.

Warum Schuldenbremse?



Schon 2008, noch vor der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise, lag der gesamtstaatliche Schuldenstand in Deutschland bei beachtlichen 65,9% des Bruttoinlandsprodukts (BIP). Diese als Schuldenstandsquote bezeichnete Größe stieg bis 2010 auf über 83%. Die Verschuldung von Bund, Ländern, Kommunen und Sozialversicherungen liegt inzwischen bei über zwei Billionen Euro. Der Bund trägt mit 1,3 Billionen zu zwei Dritteln zur Gesamtverschuldung bei.

Die Verschuldung von Bund und Ländern ist seit den 1970er Jahren stetig gewachsen, und zwar auch dann, wenn man die Sondereffekte der Wirtschafts- und Finanzkrise und der Finanzierung der deutschen Einheit außer Betracht lässt. Ebenso kontinuierlich stiegen die Belastungen der öffentlichen Kassen durch den Schuldendienst. Zwar ist nicht exakt bestimmbar, ab welcher Höhe ein Staatsdefizit außer Kontrolle gerät. Aber man weiß aufgrund langjähriger Beobachtungen stabiler und instabiler Volkswirtschaften, dass diese Gefahr mit steigenden Schulden grundsätzlich zunimmt, auch wenn die kritische Grenze wohl mit dem Maastricht-Referenzwert von 60% des BIP noch nicht erreicht ist. Die Einleitung einer Trendwende ist demnach eine prioritäre politische Aufgabe.

Mit der Umsetzung der Föderalismusreform II durch Bundestag und Bundesrat trat die neue Verschuldungsregel des Bundes in Kraft. Ausgehend von für Bund und Länder gemeinsam geltenden Grundregeln für die Begrenzung der Nettokreditaufnahme in Artikel 109 GG wird die "Schuldenbremse" des Bundes durch Artikel 115 GG und ein Ausführungsgesetz (Artikel-115-Gesetz, G 115) konkretisiert.

Wesentliche Eckpfeiler der neuen Regel sind der Grundsatz ausgeglichener Haushalte, ein eng begrenzter struktureller Verschuldungsspielraum (Strukturkomponente), die Bereinigung um finanzielle Transaktionen, die explizite Berücksichtigung der konjunkturellen Einflüsse auf die öffentlichen Haushalte (Konjunkturkomponente), ein sogenanntes Kontrollkonto sowie eine eng gefasste Ausnahmeregelung. Bis zur vollständigen Wirkung im Jahr 2016 wurde außerdem eine Übergangsregelung geschaffen. Die Strukturkomponente der zulässigen Neuverschuldung liegt ab 2016 für den Bundeshaushalt bei 0,35% des BIP und steht damit in Einklang mit dem deutschen Mittelfristziel im Rahmen des europäischen Stabilitätspaktes, das bei einem gesamtstaatlichen Defizit von derzeit 0,5% des BIP liegt. Die Reform folgt damit dem dort verankerten Prinzip "annähernd ausgeglichener oder einen Überschuss aufweisender Haushalte".

Dieser eng begrenzte strukturelle Verschuldungsspielraum ermöglicht ökonomische Maßnahmen, die der Stärkung nachhaltigen Wachstums dienen und somit künftigen Generationen zugute kommen. Der Grundsatz des Haushaltsausgleichs wird dadurch nicht in Frage gestellt. Die Strukturkomponente könnte in diesem Verständnis als pauschalierter "Investitionsspielraum" im Sinne der "Goldenen Regel" interpretiert werden. Dem Haushaltsgesetzgeber verbleibt dabei mehr inhaltliche Flexibilität insofern, als dieser Spielraum nicht nur für Investitionen im klassischen Sinne (Beton), sondern auch für Bildung, Forschung und Entwicklung oder wachstumsorientierte Reformen auf der Einnahmeseite verwendet werden darf.

Die Strukturkomponente in Höhe von 0,35% des BIP ist für den Bund nicht als Ausnahme, sondern als Ausgestaltung des Grundsatzes eines ausgeglichenen Haushalts zu verstehen. Dennoch betont die Gesetzesbegründung zutreffend, dass mit der Einräumung eines strukturellen Verschuldungsspielraums keineswegs ein Automatismus beabsichtigt ist, diesen stets schon in der Haushaltsplanung auszunutzen. Vielmehr empfiehlt es sich, einen ausreichenden Sicherheitsabstand zur verfassungsgemäßen Grenze der Strukturkomponente einzuhalten.