Belgien: Statue "Europa" der belgischen Künstlerin May Claerhout vor dem Europäischen Parlament in Brüssel

23.3.2012 | Von:
Christian Kastrop
Gisela Meister-Scheufelen
Margaretha Sudhof
Werner Ebert

Konzept und Herausforderungen der Schuldenbremse

Symmetrische Konjunkturregel

Um systematisch eine konjunkturgerechte Finanzpolitik zu ermöglichen, berücksichtigt die Schuldenbremse gesamtwirtschaftliche Rückwirkungen auf die öffentlichen Haushalte explizit mit einer besonderen Konjunkturkomponente. Sie erweitert die maximal zulässige Nettokreditaufnahme in konjunkturell schlechten Zeiten und schränkt sie in konjunkturell guten gegenläufig ein. Gerade die dämpfende Wirkung in guten Zeiten soll den systematischen Aufwuchs struktureller Verschuldung verhindern und so für konjunkturell schlechte Zeiten fiskalische Manövriermasse sichern. Damit soll die Schuldenbremse das Hauptproblem der bisherigen Fiskalpolitik überwinden: In konjunkturell guten Zeiten sollen künftig Schulden getilgt werden, statt sie - wie in der Vergangenheit - sogar noch anwachsen zu lassen. Auch in Zukunft soll der Staat aber nicht gezwungen sein, prozyklisch zu sparen und seine Ausgaben gerade dann zurückfahren, wenn die Volkswirtschaft in einer Situation des wirtschaftlichen Abschwungs bereits unter der Zurückhaltung privater Investoren leidet.

Eine Schuldenregel, die konjunkturelle Effekte berücksichtigen soll, kommt ohne die Definition einer konjunkturellen Normallage nicht aus. Nur mit Hilfe der Berechnung von Abweichungen kann der Konjunktureffekt identifiziert, idealtypisch zwischen konjunkturell "guten" und "schlechten" Zeiten unterschieden und die Höhe der konjunkturellen Defizite bzw. Überschüsse bestimmt werden. Konsequenterweise übernimmt die am Maastricht-Modell des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts entwickelte Budgetregel auch das im europäischen Haushaltsüberwachungsverfahren bewährte Konjunkturbereinigungsverfahren. Dieses Verfahren arbeitet mit der Annahme, dass schlechte Konjunkturlagen mit einer Unterauslastung des Produktionspotenzials einhergehen. In einer Phase der Rezession wird nicht das maximal mögliche, sondern nur ein durch Arbeitslosigkeit, Kurzarbeit und Unterauslastung des Kapitals verringertes BIP erwirtschaftet. Die Differenz zwischen dem Produktionspotenzial und dem tatsächlichen BIP ist die Produktionslücke. Sie wirkt sich - über eine verkleinerte Besteuerungsbasis und verringerte Steuereinnahmen - auf die Einnahmenseite des Bundeshaushalts aus. Bei der Ermittlung dieser sogenannten Budgetsensitivität geht man pragmatisch davon aus, dass es einen konstanten Faktor gibt, mit dem sich eine gesamtwirtschaftliche Produktionslücke auf den Bundeshaushalt auswirkt.

Gleichwohl ist zu betonen, dass weder das Produktionspotenzial noch die Produktionslücke beobachtbare Größen sind. Damit lassen sich auch die Auswirkungen auf den Bundeshaushalt nicht mathematisch exakt ermitteln. Man ist vielmehr auf plausible Setzungen angewiesen, die mit Hilfe eines ökonometrischen Schätzansatzes ermittelt werden. Datengrundlage sind die Angaben der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen des Statistischen Bundesamtes sowie für die Schätzjahre die jeweils aktuelle gesamtwirtschaftliche Vorausschätzung der Bundesregierung für die kurze und die mittlere Frist.

Verbindlichkeit im Haushaltsvollzug

Wie das Budgetgebaren in der Vergangenheit eindrucksvoll gezeigt hat, reicht es zur Sicherung tragfähiger öffentlicher Finanzen keinesfalls aus, wenn die Nettokreditaufnahme nur bei der Aufstellung des Haushalts beschränkt wird. Deshalb sieht die neue Schuldenbremse einen Kontroll- und Sanktionsmechanismus vor, der ihre Verbindlichkeit auch im Haushaltsvollzug sicherstellen soll.

Analog zum europäischen Verfahren, das von den Mitgliedstaaten die Einhaltung der Regeln auch und gerade im Haushaltsvollzug fordert, soll ein Kontrollkonto die Verbindlichkeit für den Bund nachvollziehen. Dieses erfasst nicht-konjunkturbedingte Abweichungen von der Verschuldungsobergrenze, die sich im Laufe des Haushaltsjahrs - z.B. in Folge von Fehlveranschlagungen bei der Haushaltsaufstellung - ergeben können. Auch Haushaltsüberschreitungen bei Fehleinschätzung der finanziellen Auswirkungen einer Steuerreform führen zu einer Belastung des Kontrollkontos. Bei Unterschreitung erfolgt eine Gutschrift.

Überschreitet ein etwaiger negativer Saldo des Kontrollkontos einen festgelegten Schwellenwert, so ist diese Überschreitung konjunkturgerecht zurückzuführen. Diese Rückführungspflicht verhindert, dass es zu einem strukturellen Aufbau der Staatsverschuldung kommt. Um die Abbauverpflichtung nicht rezessionsverschärfend zu gestalten, sieht die einfachgesetzliche Ausführungsbestimmung vor, dass im Abschwung kein Abbau des Negativsaldos erfolgen, also nicht prozyklisch gespart werden muss. Der im Aufschwung, also bei positiver Veränderung der Produktionslücke, zu erbringende Abbauschritt muss die Strukturkomponente von jährlich 0,35% des BIP (derzeit ca. 10 Mrd. Euro) nicht unterschreiten.

Das Kontrollkonto dient somit als Sicherheitspuffer und verhindert einen schleichenden Aufbau der Staatsverschuldung, die ansonsten erst nach mehreren Jahren sichtbar würde. Das virtuelle Kontrollkonto kann nicht als "Sparbuch" benutzt werden, das im Falle von Gutschriften Spielraum für Steuersenkungen oder Ausgabenerhöhungen bietet. Es kann nicht bei der Haushaltsaufstellung "bebucht" werden.