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Polizeifahrzeuge stehen am Mittwoch (09.11.2011) vor einem durch eine Explosion zerstörten Haus in Zwickau. Die Explosion soll im Zusammenhang mit weiteren Verbrechen stehen. In dem Haus in Zwickau lebten zwei mutmaßliche Bankräuber und eine 36 Jahre alte Frau, die derzeit von Ermittlern befragt wird. Die beiden Männer hatten sich nach Angaben der Polizei am vergangenen Freitag selbst getötet. Sie werden verdächtigt, etwas mit dem Mord an der Polizistin Michele K. zu tun gehabt zu haben. Sie war 2007 in Heilbronn erschossen worden, ihr Kollege wurde schwer verletzt. Foto: Jan Woitas dpa/lsn

30.4.2012 | Von:
Uwe Volkmann

Kampf gegen die Hydra? Der Staat und der Rechtsextremismus

Vereinsverbote und Grundrechtsverwirkung

Das Grundgesetz selbst hält allerdings, was in der gegenwärtigen Diskussion um ein neues Verbotsverfahren leicht übersehen wird, neben dem Parteiverbot nach Art. 21 Abs. 2 noch zwei weitere Instrumente vor, mit denen ein Angriff auf ihre eigene Substanz abgewehrt werden soll. Dies sind die Grundrechtsverwirkung nach Art. 18 und das "normale" Vereinsverbot nach Art. 9 Abs. 2, die ebenso wie das Parteiverbot auf eine generelle Aberkennung der politischen Beteiligungsrechte für die je von ihnen betroffenen Personen bzw. Gruppierungen zielen. Zusammen werden diese Instrumente meist als Ausdruck einer Grundentscheidung für die wehrhafte, streitbare oder militante Demokratie gelesen, mit der man sich bei Schaffung des Grundgesetzes gegen das Wiedererstarken eines politischen Extremismus hinreichend gewappnet glaubte.

Von ihnen hat sich allerdings die Grundrechtsverwirkung als so ineffektiv erwiesen, dass sie in der heutigen Diskussion zu Recht keine Rolle spielt: Ausgesprochen werden kann sie nur durch das BVerfG, und dieses hat die wenigen Anträge, die es in dieser Richtung bislang gab - darunter einen gegen den langjährigen DVU-Vorsitzenden und Herausgeber der "Deutschen Nationalzeitung", Gerhard Frey -, mit zunehmendem Unwillen zurückgewiesen.[8] Dazu käme im Falle ihrer Reanimierung ein Problem der schieren Masse: Wollte man das Verfahren auch nur gegen die besonders auffälligen Mitglieder der Szene einleiten, hätte man viel zu tun. Demgegenüber wird von der Möglichkeit des Vereinsverbots gerade im rechtsextremistischen Bereich relativ häufig und geräuschlos Gebrauch gemacht, wozu sicherlich der Umstand beiträgt, dass die Zuständigkeit dafür nicht beim BVerfG, sondern bei den Innenministerien liegt und die betroffenen Organisationen erst nachträglich um Rechtsschutz nachsuchen können.[9] Deren innere Struktur wird dadurch zerschlagen, ihr Vermögen eingezogen und beschlagnahmt.[10] Über die langfristigen Wirkungen solcher Verbote ist allerdings wenig bekannt. In der Regel treffen sie lediglich kleinere Gruppen, im Verhältnis zur Gesamtheit der Szene bleibt die Wirkung punktuell, und die jeweiligen Mitglieder können sich in anderen Gruppierungen unter neuem Namen zusammenschließen, so dass das ganze immer etwas vom Kampf gegen eine Hydra hat.

Eine ungleich wirksamere Waffe stellt angesichts dessen eben doch das Parteiverbot dar, und zwar sowohl vom verfassungsrechtlichen Zuschnitt als auch von den praktischen Konsequenzen her. Mit den Parteien zielt es gerade auf die Organisationen, die sich von allen anderen dadurch unterscheiden, dass ihnen eine privilegierte Stellung im Staat eingeräumt wird. Von den möglichen Verbotswirkungen her muss man sehen, dass die Parteien innerhalb der rechtsextremen Szene die mit Abstand größte Zahl an Mitgliedern aufweisen und über das größte strategische Potenzial verfügen. Man kann deshalb ohne Übertreibung sagen, dass das Grundgesetz selbst das Parteiverbot als das Hauptinstrument gegen den politischen Extremismus konzipiert. Gerade dessen Einsatz ist aber heute hochgradig riskant geworden.

Beschränkung des Wahlkampfs und Austrocknung der Finanzquellen

Der weitgehende Ausfall des Hauptinstruments wirft eine Reihe von Folgeproblemen auf, über deren inneren Zusammenhang nicht immer die notwendige Klarheit herrscht. Einerseits steigt mit diesem Ausfall der Bedarf an alternativen Formen und Strategien der Bekämpfung, die unterhalb seiner Schwelle liegen. Andererseits ist der Rückgriff auf sie dadurch versperrt, dass der Katalog der verfassungsrechtlichen Instrumente ganz überwiegend als abschließend angesehen und davon ausgegangen wird, dass sich die Grundentscheidung für die wehrhafte Demokratie darin verbraucht hat. Insbesondere der Vorschrift des Art. 21 Abs. 2 GG wird insoweit eine oft als "Parteienprivileg" bezeichnete Schutzwirkung zugunsten der Parteien entnommen, die aus der Monopolisierung der Verbotskompetenz beim BVerfG resultiert.[11] Danach ist ausdrücklich jede "staatliche Bekämpfung einer politischen Partei" verboten, solange das BVerfG die Verfassungswidrigkeit der betreffenden Partei nicht festgestellt und diese aufgelöst hat.[12] Die Auswirkungen zeigen sich vor allem im Wahlkampf, in dem es gerade der NPD immer wieder gelingt, mit gezielten Provokationen auf sich aufmerksam zu machen.[13] Als Plattform müssen die Rundfunkanstalten allen Parteien aufgrund entsprechender Regelungen in den Rundfunkgesetzen und Staatsverträgen sogar kostenlos Sendezeit zur Verfügung stellen, was immer wieder für Streit sorgt.[14]

Als Grenze der Wahlwerbung kommen jedoch in allen Fällen nur die allgemeinen Strafgesetze und hier vor allem der Tatbestand der Volksverhetzung (Paragraf 130 Strafgesetzbuch, StGB) in Betracht, die - zurückhaltend formuliert - von den Gerichten sehr unterschiedlich ausgelegt werden.[15] Die Zurückweisung eines Werbefilms durch eine Rundfunkanstalt setzt nach der Rechtsprechung des BVerfG darüber hinaus wegen der Kürze der zur Überprüfung zur Verfügung stehenden Zeit voraus, dass der Verstoß gegen das Strafrecht evident ist und nicht leicht wiegt; in Zweifelsfällen ist ein Spot zur Ausstrahlung freizugeben.[16] Umgekehrt verschaffen allerdings gerade die aufgeregten Diskussionen und behördliche Verbote den Initiatoren dieser Propaganda die Aufmerksamkeit, auf die es ihnen ankommt. Um dem einen Riegel vorzuschieben und das Problem an seiner Wurzel zu bekämpfen, wird deshalb verschiedentlich vorgeschlagen, die Rechtsfolgen des Verfahrens nach Art. 21 Abs. 2 GG stärker abzustufen und etwa um Möglichkeiten des befristeten Ausschlusses von einer Wahl oder bestimmter Formen der Wahlpropaganda zu ergänzen, so wie es in einigen Landesverfassungen - derzeit allerdings noch folgenlos - bereits vorgesehen ist.[17] Um sicherzustellen, dass das einer gerichtlichen Überprüfung standhält, bedürfte es dazu allerdings einer entsprechenden Änderung des Grundgesetzes; darunter wird ein solcher Ausschluss kaum zu realisieren sein.

Dasselbe gilt im Ergebnis für die Idee, den Rechtsextremismus dadurch einzudämmen, dass man seinen größten Organisationen den Geldhahn zudreht. Derzeit erhalten vor allem die NPD und die DVU erhebliche Summen aus der staatlichen Parteienfinanzierung.[18] Der Staat finanziert auf diese Weise seine Gegner und muss anschließend weitere Mittel aufwenden, um sie in Schach zu halten. Von daher drängt es sich geradezu auf, nach Wegen zu suchen, um rechtsextreme Parteien von der staatlichen Parteienfinanzierung auszuschließen. Das geltende Recht enthält dafür derzeit ebenfalls noch keine Grundlage. Man könnte sie freilich schaffen. Einen entsprechenden Vorstoß hat vor einiger Zeit die niedersächsische Landesregierung unternommen und durch Rechtsgutachten abgestützt.[19] Danach soll Art. 21 GG unter anderem durch den Satz ergänzt werden, dass Parteien, die "Bestrebungen" gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung oder den Bestand der Bundesrepublik "verfolgen", aufgrund eines Gesetzes von der staatlichen Parteienfinanzierung ausgeschlossen werden können. Eine aktiv kämpferische, aggressive Grundhaltung wie beim Parteiverbot ist danach nicht erforderlich, die Nachweisschwelle insoweit abgesenkt. Darin liegt der eigentliche und besondere Reiz dieses Vorschlags. Juristisch wären dagegen keine durchgreifenden Bedenken zu erheben: Als Verfassungsänderung wäre der Ausschluss von der staatlichen Finanzierung - in welcher Gestalt auch immer - nur an den Grenzen des Art. 79 Abs. 3 GG ("Ewigkeitsklausel") zu messen; diese aber sind hier offensichtlich nicht tangiert, weil das Grundgesetz mit den Möglichkeiten des Parteiverbots oder der Grundrechtsverwirkung schon jetzt weitaus schärfere Waffen gegen seine Gegner bereithält. Das Problem ist so gesehen allein ein politisches und besteht darin, die für eine Verfassungsänderung notwendigen Mehrheiten zu organisieren.

Fußnoten

8.
Alle bisherigen Verfahren endeten erfolglos. Vgl. BVerfGE 11, 282; 38, 23. Die letzten Anträge vom Dezember 1992 gegen zwei Rechtsextremisten wurden sogar als offensichtlich unbegründet verworfen (Az.: 2 BvA 1/92 und 2/92).
9.
Zuletzt traf es etwa die "Heimattreue Deutsche Jugend" sowie die "Hilfsorganisation für nationale politische Gefangene und deren Angehörige". Zu ersterer vgl. Verfassungsschutzbericht 2010 (Anm. 2), zu letzterer die Verfügung des Bundesinnenministers vom 21.9.2011, noch nicht rechtskräftig.
10.
Vgl. Paragrafen 3f. Vereinsgesetz.
11.
Vgl. BVerfGE 12, 296 (305); 47, 130 (139).
12.
BVerfGE 111, 382 (410); 120, 82 (109), st. Rspr.
13.
Im Bundestagswahlkampf 2009 etwa mit der Plakataktion "Polen-Invasion stoppen!" mit dem Bild von Krähen, die an Euro-Scheinen zerren. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.9.2009, in: Neue Juristische Wochenschrift (NJW), (2009) 48, S. 3503 (in erster Instanz noch gebilligt).
14.
Vgl. etwa Hessischer Verwaltungsgerichtshof (HessVGH), Beschluss vom 4.1.2008, in: Die Öffentliche Verwaltung, (2008) 8, S. 340 - Parteienwerbung im Rundfunk (Anlass war ein NPD-Wahlspot, in dem die Streichung aller Zuschüsse für jüdische Gemeinden und "Ausweisung aller kulturfremden Ausländer" gefordert wurde).
15.
Keinen relevanten Verstoß sah etwa der HessVGH im genannten Fall (Anm. 14).
16.
Vgl. grundlegend BVerfGE 47, 198 (230ff.).
17.
Vgl. etwa Martin Morlok, Parteiverbot als Verfassungsschutz. Ein unauflösbarer Widerspruch?, in: NJW, (2001) 40, S. 2931-2942, unter Anknüpfung an Hartmut Maurer, Das Verbot politischer Parteien. Zur Problematik des Art. 21 Abs. 2 GG, in: Archiv des öffentlichen Rechts, 96 (1971), S. 203-236.
18.
Die NPD erhielt im Jahr 2008 knapp 1,5 Millionen und 2009 rund 1,2 Millionen Euro, die DVU erhielt 2008 230000 und 2009 156000 Euro. Vgl. Rechenschaftsberichte für 2009, Bundestagsdrucksache 17/4801, S. 33ff.; S. 195ff.
19.
Vgl. Volker Epping, Rechtsgutachten über die Frage ob und unter welchen Voraussetzungen eine nicht nach Art. 21 Abs. 2 GG verbotene Partei von der staatlichen Parteienfinanzierung ausgeschlossen werden kann, Hannover 14.11.2008, online: www.mi.niedersachsen.de/download/34931 (7.3.2012).