Abstimmung im Deutschen Bundestag.

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10.9.2012 | Von:
Michael Partmann
Gerd Strohmeier

Politische Verfasstheit der kommunalen Ebene

Am 12. Februar 2012 wurde der nach dem Unglück bei der Loveparade 2010 in die Kritik geratene Duisburger Oberbürgermeister Adolf Sauerland im Rahmen eines Bürgerentscheids abgewählt. Die Abwahl konnte jedoch erst initiiert werden, nachdem der nordrhein-westfälische Landtag durch eine Änderung der Gemeindeordnung – die als "Lex Sauerland"[1] bekannt geworden ist – die Möglichkeit zur Einleitung des Abwahlverfahrens über ein Bürgerbegehren eingeführt hatte. Davor war nur der Duisburger Stadtrat in der Lage, ein Abwahlverfahren zu initiieren: mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln seiner Mitglieder, die jedoch im Fall Sauerland nicht erreicht werden konnte.

Die Abwahl von Sauerland hat Licht auf ein Feld geworfen, das von Medien, Gesellschaft und Politikwissenschaft im Allgemeinen eher wenig beachtet wird: die politische Verfasstheit der kommunalen Ebene. Betrachtet man diese sowie deren Entwicklung in den Flächenbundesländern, sind drei Dinge festzustellen: Erstens haben die politischen Strukturen auf kommunaler Ebene wie auf keiner anderen politischen Ebene in Deutschland einen Wandel erfahren. Zweitens lässt sich eine gewisse Tendenz zur Vereinheitlichung der politischen Architektur auf kommunaler Ebene feststellen. Drittens existieren sowohl vor als auch nach dem angesprochenen Wandel signifikante Unterschiede zu den politischen Strukturen auf Bundes- und Landesebene.

Diese Entwicklungen und Spezifika werden im Folgenden beleuchtet und systematisch eingeordnet. Dabei erfolgt eine Konzentration auf die 13 Flächenbundesländer, zumal in den Stadtstaaten (naturgemäß) abweichende Ausformungen der politischen Strukturen existieren. Im Mittelpunkt der Betrachtungen stehen die Legitimation beziehungsweise die Wahl sowie die Abberufung beziehungsweise die Abwahl der "kommunalen Regierungschefs" – wobei zur Vereinfachung nur die Position der Bürgermeister fokussiert wird (unabhängig davon, welche konkreten Führungsfunktionen mit diesem Amt verbunden sind).[2] Schließlich werden mit der Legitimation und der Abberufung der Regierungschefs die zentralen Funktionsmechanismen eines Regierungssystems deutlich.

Die Legitimation beziehungsweise die Wahl der Regierungschefs können in demokratischen Regierungssystemen direkt oder indirekt erfolgen: direkt (durch Volkswahl) in präsidentiellen Regierungssystemen und indirekt (durch das Parlament) in parlamentarischen Regierungssystemen.[3] Als wichtigeres Kriterium zur Unterscheidung von Regierungssystemen wird jedoch die Möglichkeit zur Abberufung beziehungsweise Abwahl des Regierungschefs (oder der Regierung) durch das Parlament aus politischen Gründen betrachtet, die in parlamentarischen Regierungssystemen gegeben und in präsidentiellen Regierungssystemen nicht gegeben ist.[4] Für Winfried Steffani ist dieses Merkmal sogar das alleinige zur Unterscheidung von Regierungssystemen: "Das abstrakt formulierte, jedoch durch seine maßgebliche politisch-praktische Relevanz ausgezeichnete Kriterium zur Unterscheidung präsidentieller und parlamentarischer Regierungssysteme sehe ich im parlamentarischen Misstrauensvotum mit zwingender Rücktrittsfolge beziehungsweise, wie dies üblicherweise in Großbritannien der Fall ist, der Folge einer Auflösung des Parlaments und dessen anschließender Neuwahl."[5]

Legitimation der Bürgermeister

Lange Zeit wurden die Bürgermeister in den meisten Flächenbundesländern von den "Kommunalparlamenten"[6] beziehungsweise der Kommunalvertretung (wie dem Gemeinderat) gewählt, was den "kommunalen Regierungssystemen" mit Blick auf das Kriterium der Legitimation der "Regierungschefs" den Charakter eines parlamentarischen Regierungssystems verlieh. Nur in Bayern und Baden-Württemberg werden die Bürgermeister bereits seit 1952 beziehungsweise 1956 direkt gewählt.[7] Schließlich ist die Direktwahl (neben der vergleichsweise starken Position der Bürgermeister im kommunalen Gefüge) ein Wesensmerkmal der sogenannten Süddeutschen Ratsverfassung.[8] Die anderen Flächenbundesländer führten die Direktwahl erst in den 1990er Jahren ein: Hessen 1991, Brandenburg und Rheinland-Pfalz 1993, Nordrhein-Westfalen, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen und das Saarland 1994, Niedersachsen und Schleswig-Holstein 1996 sowie Mecklenburg-Vorpommern 1999.[9]

Ursächlich für die Reformen war unter anderem die hohe Popularität direktdemokratischer Elemente in der Bevölkerung. Zudem hat die kommunale Verfassungsentwicklung in den ostdeutschen Bundesländern zu entsprechenden Weichenstellungen und einem zusätzlichen Reformdruck in den westdeutschen Bundesländern geführt.[10] Hinzu kamen die Folgen der kommunalen Finanzkrise der 1980er Jahre, die weithin "Forderungen nach Struktur- und Steuerungsveränderungen"[11] in den Gemeinden nach sich zogen. An die Einführung der Direktwahl wurden letztlich viele – mehr oder weniger plausible – Ziele und Hoffnungen geknüpft, etwa der Politikmüdigkeit entgegenzuwirken, das "Nominierungsmonopol"[12] der Parteien aufzubrechen, die Qualität der Kommunalpolitik zu verbessern sowie die Steuerungsfähigkeit, Verantwortlichkeit und Transparenz zu erhöhen.[13]

Indem mittlerweile in allen Flächenbundesländern die (hauptamtlichen) Bürgermeister direkt gewählt werden, existieren zwei wesentliche Unterschiede zwischen der kommunalen Ebene sowie der Bundes- und Landesebene: Die Bürgermeister haben im Gegensatz zu Bundeskanzlern und zu den Ministerpräsidenten eine direkte und damit eine stärkere Legitimation, aber nicht zwingend eine "parlamentarische" Mehrheit – über die Bundeskanzler und Ministerpräsidenten in der Regel (mit Ausnahme von Minderheitsregierungen) verfügen. Dadurch erhalten die "kommunalen Regierungssysteme" mit Blick auf das Kriterium der Legitimation der "Regierungschefs" einen präsidentiellen Charakter. Das Problem einer fehlenden Mehrheit der Bürgermeister in ihren Kommunalvertretungen dürfte sich allerdings aufgrund der geringe(re)n Bedeutung der Parteipolitik auf kommunaler Ebene[14] bei Weitem nicht so negativ auswirken wie auf Bundes- oder Landesebene. Zudem wird durch die Direktwahl vermieden, dass die Bürgermeister in den Kommunalvertretungen hinter dem Rücken und möglicherweise gegen den Willen der Wähler bestimmt werden.

Erhält ein Kandidat oder eine Kandidatin im Rahmen der Direktwahl keine absolute Mehrheit, findet in der Regel eine Stichwahl statt. Ausnahmen bilden Baden-Württemberg und Sachsen, wo noch einmal neu gewählt wird und dann die relative Mehrheit ausreichend ist, sowie Niedersachsen, wo die Stichwahl 2010 abgeschafft wurde.[15] Dafür sprachen sicherlich die hohen Kosten (bei einer zu erwartenden hohen Zahl an Stichwahlen) sowie die abnehmende Wahlbeteiligung im zweiten Wahlgang.[16]

Die Länge der Amtsperiode der Bürgermeister variiert stark und liegt in den Flächenbundesländern für die hauptamtlichen Bürgermeister[17] zwischen sechs und zehn Jahren: sechs Jahre in Bayern, Hessen, Nordrhein-Westfalen[18] und Thüringen, sechs bis acht Jahre in Schleswig-Holstein (nach der Regelung in der jeweiligen Hauptsatzung), sieben Jahre in Sachsen und Sachsen-Anhalt, sieben bis neun Jahre in Mecklenburg-Vorpommern (nach der Regelung in der jeweiligen Hauptsatzung), acht Jahre in Baden-Württemberg, Brandenburg, Niedersachsen[19] und Rheinland-Pfalz sowie zehn Jahre im Saarland. Dabei wird deutlich, dass die Amtsperioden der Bürgermeister im Vergleich zur Amtszeit der Bundeskanzler, zum Teil auch im Vergleich zu den Amtszeiten der Ministerpräsidenten, relativ lang sind. Dies ist in vielerlei Hinsicht sinnvoll, etwa mit Blick auf die Stabilität, die Unabhängigkeit, die geringe politische Partizipation auf kommunaler Ebene (die sich in einer niedrigen Wahlbeteiligung manifestiert), die aufwändige Rekrutierung von geeignetem politischem Personal oder die Bereitschaft von geeigneten Kandidaten, sich für das Amt zur Verfügung zu stellen, sowie natürlich auch die Kosten für den Wahlgang selbst.

Fußnoten

1.
Vgl. Simon Book, Wahlkönige auf Zeit, in: Der Spiegel vom 30.1.2012.
2.
Vgl. Hans-Georg Wehling, Rat und Bürgermeister in der deutschen Kommunalpolitik, in: Andreas Kost/ders. (Hrsg.), Kommunalpolitik in den deutschen Ländern, Wiesbaden 20102, S. 356ff.
3.
Vgl. grundlegend: Douglas V. Verney, The Analysis of Political Systems, London 1959, S. 75ff.
4.
Vgl. Winfried Steffani, Parlamentarische und präsidentielle Demokratie, Opladen 1979, S. 38.
5.
Ders., Parlamentarisch-präsidentielle "Mischsysteme"?, in: Otto Luchterhandt (Hrsg.), Neue Regierungssysteme in Osteuropa und der GUS, Berlin 2002, S. 49.
6.
Vgl. Hellmut Wollmann, Kommunalvertretungen, in: ders./Roland Roth (Hrsg.), Kommunalpolitik, Opladen 1999, S. 50ff.
7.
Vgl. Norbert Kersting, Die Zukunft der lokalen Demokratie, Frankfurt/M. 2004, S. 129.
8.
Vgl. Melanie Walter-Rogg/Volker Kunz/Oscar W. Gabriel, Kommunale Selbstverwaltung in Deutschland, in: Oscar W. Gabriel/Everhard Holtmann (Hrsg.), Handbuch Politisches System der Bundesrepublik Deutschland, München 20053, S. 440.
9.
Vgl. Doris Böhme, Die Abwahl von Bürgermeistern, Bamberg 2008, S. 9f.
10.
Vgl. H.-G. Wehling (Anm. 2), S. 355.
11.
Wolfgang Gisevius, Der neue Bürgermeister, Bonn 1999, S. 38.
12.
Norbert Kersting, Zum Siegeszug der süddeutschen Kommunalverfassung, in: Thomas von Winter/Volker Mittendorf (Hrsg.), Perspektiven der politischen Soziologie im Wandel von Gesellschaft und Staatlichkeit, Wiesbaden 2008, S. 225.
13.
Vgl. H.-G. Wehling (Anm. 2), S. 353f.
14.
Vgl. ders., Do Parties Matter?, in: Österreichische Zeitschrift für Politikwissenschaft, 25 (1996) 3, S. 315.
15.
In Thüringen wurde die Stichwahl 2008 abgeschafft, 2010 jedoch wieder eingeführt. Nordrhein-Westfalen schaffte die Stichwahl 2007 ab, führte sie aber 2011 wieder ein.
16.
Vgl. H.-G. Wehling (Anm. 2), S. 363.
17.
Ehrenamtliche Bürgermeister werden in Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein abweichend von den nachfolgenden Angaben alle fünf Jahre gewählt. Vgl. D. Böhme (Anm. 9), S. 10.
18.
In Nordrhein-Westfalen lag die Amtsperiode bei fünf Jahren und wurde 2007 auf sechs erhöht und damit von der Amtsperiode der Gemeinderäte entkoppelt. Vgl. Klaus-Viktor Kleerbaum, Der Bürgermeister und sein Verhältnis zu Rat und Verwaltung, in: Bernd Jürgen Schneider (Hrsg.), Handbuch Kommunalpolitik Nordrhein-Westfalen, Stuttgart 20092, S. 17.
19.
In Niedersachsen lag die Amtsperiode bei fünf Jahren und wurde 2005 auf acht Jahre erhöht. Vgl. Petra-Regina Bertram, Direktwahl von Bürgermeistern und Landräten in Niedersachsen, in: Die Niedersächsische Gemeinde, (2006) 6, S. 182.