Abstimmung im Deutschen Bundestag.

10.9.2012 | Von:
Alexandra Bäcker

Der Wille der Fraktion

Der Ruf der Bundestags- und Landtagsfraktionen ist nicht der beste. Oft sehen sie sich dem Vorwurf ausgesetzt, der Wille der Fraktion stünde über dem der Abgeordneten, denn ihre Mitglieder seien in der Mandatsausübung weniger ihrem Gewissen als vielmehr der Fraktionsdisziplin verpflichtet. Angeprangert wird damit eine der mehrheitlich getroffenen Fraktionsentscheidung faktisch innewohnende "Beugekraft" gegenüber der in der Abstimmung unterlegenen Minderheit der Fraktionsmitglieder, die das nach der Verfassung doch eigentlich freie Mandat des Abgeordneten (Artikel 38 Absatz 1 Satz 2 Grundgesetz) untergrabe. Auch die Anfang 2012 von den Bundestagsfraktionen der CDU/CSU, FDP und SPD – jedenfalls von den jeweiligen Mehrheiten in den Fraktionen – geplante Reform des Rederechts von Bundestagsabgeordneten war großer Kritik ausgesetzt. Anlass war die Gewährung von (jeweils fünf Minuten) Redezeit für je einen "Abweichler" aus der CDU/CSU- und der FDP-Fraktion durch den Bundestagspräsidenten Norbert Lammert in der Debatte zum Euro-Rettungsschirm. Mit der geplanten Änderung der Geschäftsordnung des Bundestages (GeschO BT) sollte "die Gewährung von Redezeit außerhalb von Fraktionskontingenten"[1] – mit anderen Worten: das Rederecht für Abgeordnete mit von der Fraktionslinie abweichender Meinung – neu geregelt werden. Nach einem Beschluss des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung sollte der für die Verteilung der Redezeit zuständige Parlamentspräsident künftig nur noch "im Benehmen mit den Fraktionen weiteren Rednern (…) das Wort für in der Regel drei Minuten erteilen" können.[2] Doch scheiterte das Vorhaben nicht zuletzt am öffentlichkeitswirksamen Widerstand zahlreicher Abgeordneter, auch aus den eigenen Reihen.

Daran zeigt sich zugleich, dass das grundgesetzlich verbürgte freie Mandat der Abgeordneten nicht lediglich eine unerfüllbare Erwartungshaltung formuliert, sondern sich die Minderheit auch gegen den einmal formulierten (Mehrheits-) Willen der Fraktionen mitunter sogar durchsetzen kann: Die Chancen der Minderheit, zur Mehrheit zu werden, enden nicht mit der Beschlussfassung in der Fraktion. Es verdient daher näherer Betrachtung, was die Fraktionen bei der Organisation parlamentarischer Politik leisten und welche Möglichkeiten der Einflussnahme sie ihren innerfraktionellen Minderheiten generell einräumen.

Organisation parlamentarischer Politik

Die Fraktionen wirken an der Erfüllung der Aufgaben des Deutschen Bundestages mit (§47 Abs. 1 Abgeordnetengesetz, AbgG). Hinter dieser Formulierung verbirgt sich eine Fülle von Aufgaben, die ebenso zahlreich sind, wie die des Bundestages selbst, dem als Volksvertretung im umfassenden Sinne die demokratische Gesamtleitung unseres Gemeinwesens anvertraut ist. Allerdings sind die Fraktionen nur auf eine Mitwirkung beschränkt. Das ergibt sich schon daraus, dass ausschließlich der Bundestag in der Gesamtheit seiner Mitglieder das Volk repräsentieren kann, nicht aber eine Fraktion für sich allein, die "immer nur einen Ausschnitt aus dem in der Volksvertretung lebendigen politischen Meinungs- und Kräftespektrum" verkörpert.[3] Die Willensbildung in den Fraktionen kann infolgedessen die Entscheidung des Bundestages nur vorbereiten. Der Bundestag bedarf allerdings zur sachgerechten Erfüllung seiner Aufgaben auch der Fraktionen: Sowohl angesichts der Größe des Plenums als auch der Ausdifferenziertheit der dort zu behandelnden Themen ist eine strukturierende Organisation der parlamentarischen Arbeit unverzichtbar.[4]

Ein aus mindestens 598 Abgeordneten bestehender Bundestag[5] ist ohne Vernetzung der Abgeordneten untereinander – sowohl in fachlicher wie auch in politischer Hinsicht – zu einer effizienten Beschlussfassung nicht in der Lage. Angesichts der Komplexität und Vielgestaltigkeit der zu klärenden Sachfragen können nicht alle in allen Bereichen gleichermaßen kompetent sein und sind – sollen die Sachfragen in einem überschaubaren Zeitraum geklärt werden – schon rein zeitlich außer Stande, sich den erforderlichen Sachverstand mit der gebotenen Sorgfalt anzueignen. Verdeutlicht sei dies anhand einiger Zahlen: Seit der konstituierenden Sitzung des 17. Deutschen Bundestages am 27. Oktober 2009 bis zum 3. Juli 2012 wurden 548 Gesetzesvorlagen eingebracht. Hinzu kommen insgesamt 1759 selbstständige Anträge und Entschließungsanträge, 46 Große Anfragen, 2544 Kleine Anfragen sowie insgesamt 18353 Einzelfragen von Abgeordneten.[6]

Spezialisierung und Arbeitsteilung sind danach eine Notwendigkeit zur Bewältigung der parlamentarischen Arbeitslast. Dabei ist für die Entscheidungsvorbereitung des Bundestages die fachliche Spezialisierung in Ausschüssen, für die das Prinzip der verhältnismäßigen Repräsentation der im Bundestag vertretenen Kräfte gilt, gleichermaßen unentbehrlich wie das politische Zusammenspiel in Fraktionen.[7] Die Fraktionen "bündeln die Vielfalt der Meinungen zur politischen Stimme und spitzen Themen auf politische Entscheidbarkeit hin zu".[8] Dazu bieten sie eine Plattform für eine vertrauensvolle Diskussion und schaffen so einen Ausgleich dafür, dass ohne Spezialisierung auf Einzelbereiche eine vernünftige Politikgestaltung zumeist nicht möglich ist, Spezialistentum auf einem Gebiet aber zwangsläufig mit einer verminderten Kompetenz auf anderen Politikfeldern einhergeht. Das zur Entscheidung befähigende notwendige Vertrauen der Abgeordneten in die Sachkompetenz ihrer Fraktionskolleginnen und -kollegen wird dadurch stabilisiert, dass sie grundsätzlich die gleichen politischen Grundüberzeugungen teilen.[9]

In diesem Sinne sind die Fraktionen das politische Gliederungsprinzip des Bundestages,[10] das insbesondere der Koordination und Umsetzung politischer Richtungsentscheidungen dient. Danach können die Fraktionen der ihnen gestellten Aufgabe zur Mitwirkung an der Aufgabenerfüllung des Bundestages nur gerecht werden, wenn es ihnen auch regelmäßig und mit einem gewissen Maß an Verlässlichkeit gelingt, einen politischen Willen zu bilden.

Mehrheitsprinzip vs. freies Mandat?

Der Wille der Fraktion ist nicht an sich bereits vorhanden. Er entsteht erst durch die Anwendung von Organisations- und Verfahrensregeln, mit deren Hilfe die unterschiedlichen Auffassungen und divergierenden Interessen im Willensbildungsprozess der Fraktion Berücksichtigung finden. Die gleichen politischen Grundüberzeugungen der in einer Fraktion zusammengeschlossenen Abgeordneten erleichtern die Einigung, ersetzen sie aber nicht. Weil aber Einstimmigkeit als Form der Entscheidungsfindung praktisch selten zu erzielen ist, bedarf es der Mehrheitsregel, die als demokratische Entscheidungsregel nicht nur für die Willensbildung des Bundestages (Art. 42 Abs. 1 S. 1 GG), sondern auch für die zur Mitwirkung an dessen Willensbildung berufenen Fraktionen gilt.[11]

Grundsätzlich dient die Mehrheitsregel dazu, angesichts des Neben- und Gegeneinanders unterschiedlicher Interessen einen verbindlichen Willen zu bilden.[12] Um die "nur" mehrheitlich getragene Entscheidung auch gegenüber der in der Abstimmung unterlegenen Minderheit zu legitimieren, bedarf es zusätzlicher sachlich rechtfertigender Gründe, warum die Minderheit die Mehrheitsentscheidung gegen sich gelten lassen soll. Die Voraussetzungen dafür werden in der Mehrheitsdemokratie durch einen politischen Minderheitenschutz geschaffen. Unter dieser Voraussetzung entfaltet das Mehrheitsprinzip seine integrierende Wirkung, die darauf beruht, dass in einem freien, gleichberechtigten, offenen Willensbildungsprozess, in den regelmäßig auch die geistige Arbeit und Kritik der Minderheit eingeht, um Mehrheiten geworben und nach Ausgleich gesucht werden muss.[13] Bei Verwirklichung dieser Grundvoraussetzungen kann von der Minderheit Akzeptanz der Mehrheitsentscheidung erwartet werden.

Die Verbindlichkeit des (mehrheitlich gebildeten) Willens der Fraktion wird allerdings durch das in Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG gewährleistete freie Mandat der Abgeordneten begrenzt: Die Mehrheitsentscheidung beendet nur innerfraktionell das Verfahren der Entscheidungsfindung. Den Abgeordneten steht es frei, ihre von der Fraktionslinie abweichenden Standpunkte ungeachtet der unter der Geltung des Mehrheitsprinzips ausgehandelten innerfraktionellen Kompromisse in ihrer parlamentarischen Arbeit und vor der Öffentlichkeit weiter zu verfolgen.[14] Hier wirkt das freie Mandat als Korrektiv dafür, dass nicht die Fraktionen repräsentativ für das Volk entscheiden können. Verbindliche Entscheidungen für das Volk zu treffen, ist ausschließlich der Volksvertretung vorbehalten. Die Mandatsträger sind dabei nur ihrem Gewissen unterworfen, nicht aber den Beschlüssen der jeweiligen Fraktionsmehrheiten.

Gerade deshalb kommt dem Minderheitenschutz in der fraktionsinternen Willensbildung eine besondere Bedeutung zu. Die zentrale Aufgabe der Fraktionen bei der Organisation parlamentarischer Politik besteht darin, die auch innerfraktionell vorhandene Meinungsvielfalt zu gemeinschaftlich vertretenen Fraktionspositionen zu formen, die sich dann in der parlamentarischen Auseinandersetzung – insbesondere mit der politischen Konkurrenz – als mehrheitsfähig erweisen. Die – möglichst weitgehende – Geschlossenheit ihrer Mitglieder ist daher eine entscheidende Bedingung für politische Handlungsfähigkeit. Fraktionen sind deshalb darauf angewiesen, dass ihre Mehrheitsentscheidungen auch von der Minderheit akzeptiert werden können.

Dabei steht es nicht im Gegensatz zum freien Mandat des Abgeordneten, wenn dieser sich "erst" in der parlamentarischen Debatte und Abstimmung dem Mehrheitswillen der Fraktion anschließt. Das freie Mandat gewährleistet die fraktionslinienkonforme Mandatsausübung des nur seinem Gewissen verpflichteten einzelnen Abgeordneten ebenso wie es gestattet, sich einer allzu umfassenden Herrschaft der eigenen Fraktion zu widersetzen.[15] Bei welchen Fragen Abgeordnete welchen Weg einschlagen, müssen sie unter Abwägung der Vor- und Nachteile und unter Bewertung der eigenen Prioritäten und Ziele immer wieder neu entscheiden. Inhalt, Schwerpunkt und Ausübungsmodus der Tätigkeit von Abgeordneten können und müssen von jedem selbst definiert werden.[16] Allerdings ist damit nicht der Weg in einen beziehungslosen Individualismus gewiesen.[17] Mehrheiten finden sich immer nur im Zusammenspiel mit anderen.

Fußnoten

1.
Vgl. Webseite: www.bundestag.de/bundestag/ausschuesse17/a01/tagesordnungen/archiv/37_ Sitzung-GO.pdf (26.7.2012).
2.
Zit. nach: Helmut Stoltenberg, Lammert gegen Rederechtsvorstoß, in: Das Parlament vom 2.4.2012.
3.
BVerwGE 90, 104 (108).
4.
Vgl. Susanne S. Schüttemeyer, Fraktionen im Deutschen Bundestag 1949–1997, Opladen 1998, S. 24f.
5.
Die in §1 Abs. 1 S. 1 BWahlG festgelegte Zahl erhöht sich regelmäßig aufgrund der derzeit heftig umstrittenen Überhangmandate, so auch bei der Wahl zum 17. Deutschen Bundestag auf 620 Mitglieder.
6.
Vgl. den laufend aktualisierten Überblick auf der Webseite des Deutschen Bundestages: www.bundestag.de/dokumente/parlamentsdokumentation (31.7.2012).
7.
Vgl. BVerfGE 84, 304 (322f.).
8.
BVerfGE 118, 277 (329).
9.
Vgl. Alexandra Bäcker, Der Ausschluss aus der Bundestagsfraktion, Berlin 2011, S. 39 m.w.N.
10.
Vgl. BVerfGE (Anm. 7).
11.
Vgl. A. Bäcker (Anm. 9), S. 123ff., S. 136f.
12.
Vgl. Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Heidelberg 199319, Rn. 140.
13.
Vgl. Julian Krüper, Das Glück der größten Zahl, in: ZJS, (2009), S. 477ff., S. 485.
14.
Vgl. Sven Hölscheidt, Das Recht der Parlamentsfraktionen, Rheinbreitbach 2001, S. 93ff.
15.
Vgl. A. Bäcker (Anm. 9), S. 129ff.
16.
Vgl. Martin Morlok, Selbstverständnis als Rechtskriterium, Tübingen 1993, S. 57.
17.
Vgl. BVerfGE 80, 118 (242).