Abstimmung im Deutschen Bundestag.

10.9.2012 | Von:
Reinhard Müller

Haushaltsautonomie des Parlaments – Kronjuwel adé? – Essay

Haushalt – den Begriff kennt jeder. Den eigenen sowieso. Aber auch den der großen Politik. Dass der Deutsche Bundestag über Einnahmen und Ausgaben entscheidet, ist nichts Neues. Zwar gelten Haushaltsfachleute irgendwie als Exoten – zu genau will man es dann doch nicht wissen –, aber das Budgetrecht des Parlaments würden auch politisch weniger Interessierte als eine Kernaufgabe bezeichnen. Als ein Verfassungsproblem ist die Haushaltsautonomie bis vor Kurzem allenfalls im Verhältnis zwischen Bund und Ländern angesehen worden. Dazu hat sich auch das Bundesverfassungsgericht schon oft geäußert. Doch recht neu ist die Möglichkeit jedes Bürgers, eine Aushöhlung dieses Rechts zu verhindern. Das ist ein Phänomen der immer enger werdenden europäischen Einigung – vor allem der Euro-Rettungspolitik.

Seit der Karlsruher Maastricht-Entscheidung von 1993 kann grundsätzlich Jeder jeden weiteren europäischen Integrationsschritt mit der Begründung angreifen, sein Wahlrecht zum Bundestag werde ausgehöhlt. Das hat das Verfassungsgericht dann in seinen Urteilen zum Vertrag von Lissabon und zur Griechenlandhilfe fortgesponnen. Das Wahlrecht des Bürgers ist insbesondere dann verletzt, "wenn sich der Deutsche Bundestag seiner parlamentarischen Haushaltsverantwortung dadurch entäußert, dass er oder zukünftige Bundestage das Budgetrecht nicht mehr in eigener Verantwortung ausüben können".

Dem liegt die Vorstellung zugrunde, dass die Entscheidung über Einnahmen und Ausgaben für die demokratische Selbstgestaltungsfähigkeit grundlegend ist. Das Budgetrecht ist zentrales Element der demokratischen Willensbildung. Es dient der Kontrolle der Regierung. Zum anderen "aktualisiert" der Haushaltsplan nach Karlsruher Diktion "den tragenden Grundsatz der Gleichheit der Bürger bei der Auferlegung öffentlicher Lasten als eine wesentliche Ausprägung rechtsstaatlicher Demokratie". Nur der Bundestag hat die Kompetenz für den Haushaltsplan. In diesem Plan spiegelt sich die gesamte Politik: Das sieht man schon an der Bedeutung der Debatten im Parlament über den Haushalt. Sie sind eine Art Generalabrechnung.

Verfassungsrechtliche Grenzen

Was folgt daraus für das stark von der Regierung geprägte Handeln in internationalen Organisationen, vor allem im Staatenverbund der Europäischen Union? Die Abgeordneten müssen stets die Kontrolle über die grundlegenden haushaltspolitischen Entscheidungen behalten – natürlich nicht über jede Einzelheit, sonst wäre die Mitwirkung Deutschlands sinnlos, aber über Einnahmen und Ausgaben.

Das Parlament trägt die Gesamtverantwortung. Also darf es seine Budgetverantwortung nicht durch unbestimmte Ermächtigungen auf andere Akteure übertragen. Das Bundesverfassungsgericht verbietet es dem Parlament, sich "finanzwirksamen Mechanismen" auszuliefern, die "zu nicht überschaubaren haushaltsbedeutsamen Belastungen ohne vorherige konstitutive Zustimmung führen können". Aus der demokratischen Verankerung der Haushaltsautonomie folgt demnach, dass der Bundestag einem zwischen den Staaten vereinbarten in seinen Auswirkungen nicht begrenzten "Bürgschafts- oder Leistungsautomatismus" nicht zustimmen darf, der seiner Kontrolle entzogen ist. Aber ist nicht der Bundestag der Souverän? Karlsruhe bemüht sich hervorzuheben, dass dieses Verbot die Haushaltskompetenz des Parlaments nicht beschränke, sondern – im Gegenteil – bewahre.

Der Bundestag muss demnach "Herr seiner Beschlüsse" bleiben. Er darf nicht in erheblichem Umfang pauschale Ermächtigungen zulassen. Also keine dauerhaften völkervertragsrechtlichen Mechanismen begründen, die auf eine Haftungsübernahme für Willensentscheidungen anderer Staaten hinauslaufen. "Jede ausgabenwirksame solidarische Hilfsmaßnahme des Bundes größeren Umfangs" im internationalen oder EU-Bereich "muss vom Bundestag im Einzelnen bewilligt werden", verlangt das Bundesverfassungsgericht.

Solche Hilfsmaßnahmen sind zur Regel geworden. Europäische Solidarität soll institutionalisiert werden. Nach dem vorläufigen Euro-Rettungsschirm EFSF soll der ständige Rettungsmechanismus ESM notleidenden europäischen Staaten und Banken helfen und die Finanzmärkte beruhigen.

Aber begründet nicht gerade der ESM-Vertrag einen solchen Mechanismus? Hier entscheiden die europäischen Finanzminister. Ein – strafrechtlich immunes und weisungsgebundenes – Direktorium kümmert sich um das Alltagsgeschäft. Das schon genehmigte Stammkapital des ESM beträgt 700 Milliarden Euro; gut 190 Milliarden entfallen auf Deutschland. Kritiker befürchten, dass die Haftung Deutschlands im schlimmsten Fall viele Hundert Milliarden Euro betragen könnte. Manche sprechen schon von einer Billion. Muss das Land womöglich nachschießen, ohne dass der Bundestag zustimmt? Deutschland könnte über seinen Anteil hinaus zur Nachzahlung verpflichtet sein, wenn ein anderer Mitgliedstaat seiner Pflicht nicht nachkommt.

Das erscheint nicht unwahrscheinlich, denn es ist fraglich, ob ein Staat wie Griechenland sich vertragstreu verhalten kann. Dass Nachschüsse nicht beabsichtigt oder nicht geplant sind, ändert daran nichts. Schon wird darüber geredet, dem ESM eine "unbegrenzte Feuerkraft" zu geben, ihn mit einer Banklizenz auszustatten.

Reicht es aus, dass gegebenenfalls der Europäische Gerichtshof angerufen werden kann? Ein Austritt aus dem ESM ist nicht vorgesehen. Es ist zweifelhaft, ob hier die völkerrechtliche Regel der clausula rebus sic stantibus hilft, der Wegfall der Geschäftsgrundlage: Da müsste schon das ganze Rettungssystem zusammenbrechen; und es ist höchst fraglich, ob sich Deutschland darauf berufen könnte.

Nach den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts müsste eigentlich jede grundlegende Entscheidung nur mit Zustimmung des Bundestages möglich sein. Es darf weder zum Zuschauen verurteilt sein, noch getroffene Entscheidungen nur nachvollziehen.