Das Euro-Zeichen vor der Europaeischen Zentralbank in Frankfurt am Freitag, 5. November 2004. (AP Photo/Bernd Kammerer) ---- The euro sculpture at the European Central Bank in Frankfurt, Germany, Friday, Nov. 5, 2004. The euro reached a change rate of US$ 1.29 on Friday. (AP Photo/Bernd Kammerer)
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Europa in der Welt: Ansätze, Möglichkeiten und Grenzen einer gemeinsamen Außenpolitik


1.2.2013
In der Medienberichterstattung über die Finanz- und Staatsschuldenkrise im Euro-Raum und die Entwicklung der Europäischen Union wird die Außendimension dieser Problematik häufig ausgeblendet oder nur am Rande berücksichtigt. Das ist ein gravierendes Manko. Denn ob und wie die Europäische Währungsunion stabilisiert und erhalten werden kann, ist von eminenter Bedeutung für Europas Stellung und Einfluss in der Welt. Es handelt sich eben nicht nur um eine binneneuropäische, sondern auch um eine außenpolitisch-internationale Machtproblematik. Sie betrifft die Beziehungen sowohl der einzelnen EU-Staaten als auch der gesamten EU zu ihrer Umwelt. Doch gibt es überhaupt eine gemeinsame europäische Außenpolitik? Diese Frage wird oft verneint. Herausragende negative Fälle – wie der Dissens im Irak- und im Libyen-Krieg – werden verallgemeinert und dienen als Belege für den angeblichen "Abschied" oder gar den "Tod" der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP).[1]

Im Fall des Irak-Kriegs ist diese Schlussfolgerung nachweisbar unzutreffend. Denn der europäische Dissens hat die Bemühungen um eine gemeinsame europäische Außenpolitik nicht geschwächt, sondern gestärkt – mit dem Ergebnis der ersten Europäischen Sicherheitsstrategie im Krisenjahr 2003. Was den Fall Libyen anbelangt, so hat die EU zwar keine hard power, aber soft power kohärent eingesetzt (Waffenembargo, Wirtschaftssanktionen, humanitäre Hilfe)[2], und eine militärische Syrien-Intervention lehnt die EU geschlossen ab. Eine vorschnelle pauschale Antwort auf die eingangs gestellte Frage verbietet sich also. Vor allem ist nach Teilbereichen zu differenzieren.[3] Insgesamt betrachtet, wird die folgende Analyse erweisen: Das Glas ist nicht leer, allerdings auch nicht ganz voll. Es ist halb leer und also (positiv ausgedrückt) halb voll.

Außenpolitische Ratio der Europäischen Integration



Zunächst sollte man sich über Sinn und Zweck der Europäischen Integration klar werden. Seit einiger Zeit wird darüber wieder diskutiert. Dabei ist viel von der "Gründungserzählung" der Europäischen Integration die Rede, bezogen auf die Binnensituation in Europa nach den beiden Weltkriegen. Sinn und Zweck der Integration sei es gewesen, Krieg in Europa zwischen den Staaten unmöglich zu machen. Das ist gewiss zutreffend. Doch zugleich zielte und zielt die Europäische Integration auf die machtpolitische Mitgestaltung der Weltpolitik. Das heißt: Es gab und gibt nicht nur eine innereuropäische, sondern auch eine außenpolitisch-globale Ratio der europäischen Integration. Diese raison d’Europe hat Jean Monnet in seinem richtungweisenden Memorandum vom 3. Mai 1950 trefflich definiert.[4] In der außenpolitischen Kernaussage heißt es: Die Schaffung eines dynamischen Europas sei für eine friedliche Zukunft der Welt unverzichtbar. Europa müsse und werde "wenn es sich an die neuen Bedingungen der Welt anpasst, seine schöpferischen Fähigkeiten entwickeln und so, graduell, als eine ‚force d’équilibre‘ hervortreten": Ein sich integrierendes Europa als Balance- und Gestaltungsmacht in der Welt! Eine ähnliche Ratio-Bestimmung nahm die Europäische Gemeinschaft in ihrem Dokument über die europäische Identität am 14. Dezember 1973 vor: Die EG sei "ein Element des Gleichgewichts und ein Pol der Zusammenarbeit".[5]

Was damals formuliert wurde, ist unter den neuen Bedingungen der multipolaren Welt von der EU und ihren großen Mitgliedstaaten (insbesondere von Frankreich) oft wiederholt worden. Europe puissance und pôle majeur de l’équilibre mondial sind die Schlüsselbegriffe.[6] In der Berliner EU-Ratserklärung anlässlich des 50. Jahrestages der Unterzeichnung der Römischen Verträge (25. März 2007) heißt es schließlich lapidar: "Der Gemeinsame Markt und der Euro machen uns stark."[7] Es ging und geht also um die macht- und ordnungspolitische Positionierung Europas im internationalen System. Nach seinem Selbstverständnis hat das sich integrierende Europa eine zweifache Zweck- und Zielbestimmung: Zum einen als Gleichgewichtsmacht in der Welt, um sich selbst behaupten und seine Interessen gemeinsam wirkungsvoll vertreten zu können; zum anderen als antihegemonialer Staatenverbund, um ein "integratives Mächtegleichgewicht" in Europa zu schaffen und zu erhalten.[8]

Strukturelle Grundprobleme



Die Konkretisierung dieser raison d’Europe hat sich infolge des internen und internationalen Wandels verändert, aber einige Grundprobleme sind nach wie vor von großer Bedeutung. Dabei ist nach generellen und für die Außen- und Sicherheitspolitik speziellen Problemen zu unterscheiden: Ein Hauptproblem der internen Organisation ist das Mischungsverhältnis von Vergemeinschaftung/Supranationalität und Intergouvernementalismus, wobei in der Außen- und Sicherheitspolitik die intergouvernementale Zusammenarbeit immer dominierte. Das strukturbestimmende Hauptproblem inhaltlicher Art ist die Heterogenität, die mit der Erweiterung extrem groß geworden ist. Das Kerneuropa-Konzept der differenzierten Integration, das im Teilbereich der Währung mit der Eurogruppe und im Teilbereich der Grenzkontrollen mit der Schengengruppe realisiert wurde, ist die konstruktive Antwort auf dieses Problem.[9] Wie gravierend die Heterogenität sogar für die Kerngruppe der Europäischen Währungsunion ist, bedarf angesichts der aktuellen Erfahrungen keiner weiteren Erläuterung.

Außen- und sicherheitspolitisch zeigt sich die Heterogenität in unterschiedlichen nationalen Interessen und außenpolitischen Traditionen. Für die osteuropäischen Mitgliedstaaten ist das Verhältnis zu Russland ein kritischer Punkt. Bei den Führungsmächten differieren die "strategischen Kulturen".[10] Das Vereinigte Königreich ist in der Außen- und Sicherheitspolitik unter anderem aufgrund seiner besonderen Beziehung (special relationship) mit den USA ein notorischer Bremser. Während in einigen Bereichen (wie bei der Euro- und der Schengengruppe) das Fernbleiben des Vereinigten Königreichs verkraftbar ist, ist eine europäische Sicherheitspolitik ohne die britische Mitwirkung nicht realisierbar. "Trianguläre Führung" ist notwendig.

Zu berücksichtigen ist ferner, dass die USA, vermittelt durch die NATO, nicht nur für die britische Europapolitik, sondern generell für die Umsetzung der raison d’Europe relevant sind: Von einem externen Föderator zu Anfang der 1950er Jahre sind sie seit geraumer Zeit zu einem Divisor geworden. Beim Irak-Konflikt spaltete die US-Regierung die EU ganz unverhüllt (mit britischer und spanischer Hilfe). Die entsprechende konzeptionelle Maxime lässt sich auf den Nenner bringen: Die politische Einigung und Einheit Europas liegt nur dann auch im amerikanischen Interesse, wenn zu erwarten und gewährleistet ist, dass Europa der amerikanischen Politik folgt. Eine gemeinsame europäische Außenpolitik ohne Emanzipation von den USA war und ist demnach schwierig. Inwieweit das neue Selbstverständnis der USA als "pazifische Macht" und ihre Staatsschuldenkrise das Verhältnis zu Europa verändern werden, ist schwer einzuschätzen. Im geoökonomischen Bereich ist eine symmetrische Beziehungsstruktur die Grundlage der europäisch-amerikanischen Partnerschaft, welche die EU und die USA im Transatlantischen Dialog ("Transatlantische Agenda") institutionalisiert pflegen – mit dem Ziel eines Freihandelsabkommens, das jüngst wieder ins Gespräch gebracht worden ist.[11]

Speziell für die Außen- und Sicherheitspolitik ist ein weiteres Grundproblem bedeutsam, nämlich die Existenz zweier struktureller Dualismen. Der erste Dualismus besteht darin, dass die EU-Staaten einerseits eine eigenständige nationale Außenpolitik betreiben und andererseits Außenpolitik via EU. Die bilateralen diplomatischen Beziehungen mit anderen Staaten und die individuelle Mitgliedschaft in internationalen Organisationen wie in den Vereinten Nationen (und dort der ständige Sitz Frankreichs und des Vereinigten Königreichs im Sicherheitsrat) sind häufig vorrangig, wenngleich versucht wird, sich mit den anderen europäischen Staaten abzustimmen. Ulrike Guérot stellt dazu bedauernd fest, dass EU-Außenpolitik "oft genau dann Makulatur" werde, wenn (vermeintliche) nationale Interessen der großen EU-Staaten ihr entgegenstehen.[12]

Der zweite Dualismus besteht darin, dass die EU-Länder, soweit sie der NATO angehören, ihre Sicherheits- und Verteidigungspolitik mittels des Atlantischen Bündnisses und mittels der EU betreiben. In der Ära des Ost-West-Konflikts beschränkte sich die europäische Integration notwendigerweise auf den wirtschaftlichen Bereich. Der Dualismus entstand mit der allmählichen Einbeziehung der Sicherheits- und Verteidigungspolitik in den Aufgabenbereich der EU. Nach und nach sind einige Abkommen (wie die Berlin-plus-Vereinbarung) zwischen NATO und EU getroffen worden, die ihn mildern. Auch die Rückkehr Frankreichs in die militärische Verteidigungsstruktur tut ein Übriges. Weiter abschwächen dürfte sich dieser Dualismus infolge der zunehmenden Tendenz der USA, den europäischen NATO-Staaten bei Konflikten in Europa und der europäischen Nachbarschaft die Führung und die Nutzung der NATO-Kapazitäten zu überlassen.

In der Außenhandelspolitik ist der erstgenannte Dualismus trotz Vergemeinschaftung nur scheinbar nicht vorhanden. Denn die EU-Staaten praktizieren auch im handelspolitischen und außenwirtschaftlichen Bereich durch Kooperationsabkommen und andere Arten nationaler Konkurrenzpolitik eine autonome bilaterale Politik. Kurz- oder mittelfristig dürfte der Dualismus in diesem Bereich nicht zu überwinden sein.


Fußnoten

1.
Vgl. Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 30.4.2011 und Äußerungen in Diplomatenkreisen.
2.
Vgl. Nicole Koenig, Zwischen Handeln und Zaudern – die Europäische Union in der Libyen-Krise, in: Integration, 34 (2011) 4, S. 323–336, hier: S. 335.
3.
Informationen und erste Analysen bieten die Jahrbücher der Europäischen Integration, herausgegeben von Werner Weidenfeld und Wolfgang Wessels. Als Nachschlagewerk ist auch deren immer wieder aktualisiertes "Europa von A bis Z" hilfreich (Baden-Baden, 201112).
4.
Abgedruckt in: Politique Étrangère, 58 (1993) 2, S. 121–125.
5.
Zit. nach: Auswärtiges Amt (Hrsg.), Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ), Bonn 1984, S. 52.
6.
Vgl. dazu (mit Zitatnachweisen) Werner Link, Die Neuordnung der Weltpolitik, München, 20013, S. 165f.
7.
Außenminister Guido Westerwelle hat diese Feststellung bei einem interdisziplinären Workshop im Auswärtigen Amt im Januar 2012 zitiert. Die Tagungsbeiträge sind abgedruckt in: Integration, 35 (2012) 2.
8.
Die folgenden Ausführungen konzentrieren sich auf die erstgenannte Zielbestimmung. Zum innereuropäischen Aspekt vgl. Werner Link, Integratives Gleichgewicht und gemeinsame Führung, in: Merkur, 66 (2012) 11, S. 1025–1034.
9.
Vgl. ders., Auf dem Weg zu einem neuen Europa, Baden-Baden 2006, S. 44–53. Zur differenzierten Integration im "Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" vgl. Funda Tekin, Differentiated Integration at Work, Baden-Baden 2012.
10.
Daniel Göler, Die Europäische Union in der Libyen-Krise: Die "responsibility to protect" als Herausforderung für die strategischen Kulturen in Europa, in: Integration, 35 (2012) 1, S. 3–18.
11.
Für die Anfänge vgl. Ralf Roloff, Europa, Amerika und Asien zwischen Globalisierung und Regionalisierung, Paderborn 2001. Zur gegenwärtigen politischen Entwicklung vgl. Stefan Fröhlich, The New Geopolitics of Transatlantic Relations, Washington, DC 2012.
12.
Ulrike Guérot, Der Wert Europas und seine Grenzen: die EU als außenpolitische Gestaltungsmacht mit Defiziten, in: Integration, 35 (2012) 2, S. 116–122, hier: S. 119.
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Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/3.0/
Autor: Werner Link für bpb.de
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