Skulptur "Non-Violence" des schwedischen Künstlers Carl Fredrik Reuterswärd vor dem Gebäude der Vereinten Nationen in New York.
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Konfliktbewältigung und Umgang mit fragilen Staaten


2.9.2013
In der wissenschaftlichen Debatte und der politischen Praxis mangelt es nicht an der grundlegenden Einsicht, dass schwache und versagende Staatlichkeit von größter Bedeutung für die unmittelbar betroffenen Länder und Bevölkerungen, das jeweilige regionale Umfeld und nicht zuletzt für die internationale Politik ist. Krisenerscheinungen, Gewaltkonflikte und Systemumbrüche belegen die anhaltend hohe Relevanz des Themas in verschiedenen Weltregionen, so etwa in der Sahelzone und im Gebiet der Großen Seen in Zentralafrika oder der Konflikt in und um Afghanistan sowie in verschiedenen Teilen der arabischen Welt. Defekte staatliche Strukturen und schlecht funktionierende oder unzureichend legitimierte Regierungen und die damit einhergehenden Folgeprobleme sind eine zentrale Herausforderung in Entwicklungsländerregionen. Teilweise handelt es sich um besonders schwierige Fälle von gescheiterten Staaten, aber vielfach auch um "verwundbare" oder "anfällige" Systeme. In diesen kann der Staat zwar durchaus wirksam sein, möglicherweise ist er aber nicht in der Lage, sein Gewaltmonopol in allen Landesteilen durchzusetzen oder seine Repräsentanten besitzen keine ausreichende Legitimität.

"Fragilität" ist ein weitverbreiteter, jedoch kein trennscharfer Terminus. In der internationalen Debatte findet die Definition der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) breite Akzeptanz. Ihr zufolge haben eine fragile Region oder ein fragiler Staat nur schwache Fähigkeiten, grundlegende Governance-Funktionen auszuüben und in einen gegenseitigen, konstruktiven Austausch mit der jeweiligen Gesellschaft zu treten.[1] Sie sind darüber hinaus besonders anfällig für interne und externe Schocks wie beispielsweise Naturkatastrophen, Nahrungsmittel- oder Wirtschaftskrisen.[2] Dabei ist Fragilität keine "Randerscheinung" in Entwicklungsregionen. Die OECD stuft in ihrem letzten Bericht insgesamt 47 Staaten als fragil ein.[3] Hiervon befinden sich 26 in der Gruppe der Länder mit geringem Einkommen (Länder mit einem Bruttonationaleinkommen von weniger als 1005 US-Dollar pro Kopf und Jahr), wie etwa Burundi, Afghanistan, Haiti und Somalia. Allerdings sind auch 21 Staaten mit einem mittleren Einkommen, wie beispielsweise Angola, Kosovo, Nigeria, Sri Lanka und der Süd-Sudan, vertreten.

Es lassen sich zwei Sichtweisen auf Fragilität unterscheiden: zum einen unter humanitären und armutsbezogenen Gesichtspunkten und zum anderen unter dem Aspekt von Sicherheit und Stabilität. Zentrale Ursachen für ausbleibende Entwicklungserfolge oder -rückschritte sind Instabilität und bewaffnete Konflikte.[4] Rund 1,5 Milliarden Menschen leben in Ländern und Gebieten, die durch eine solche Situation gekennzeichnet sind. Kein Land, das zu den Niedrigeinkommensländern zählt und als fragil eingestuft wird oder von Gewaltkonflikten betroffen ist, wird die von der internationalen Staatengemeinschaft aufgestellten Millenniums-Entwicklungsziele erreichen können, die für das Jahr 2015 angestrebt werden.[5] Untersuchungen zeigen auch, dass konfliktbetroffene Länder eine um 21 Prozentpunkte höhere Armutsrate aufweisen als solche, die nicht von Konflikten betroffen sind. Fragile Staaten strahlen zudem oftmals auf ihre Nachbarn aus und tragen etwa zu Wachstumseinbußen bei. So verliert beispielsweise ein Land wie Tansania, statistisch betrachtet, jährlich rund 0,7 Prozent seines Wachstums für jeden Konflikt, der in einem seiner Nachbarländer stattfindet.

Von großer Bedeutung sind schließlich die strukturell langfristigen destabilisierenden Wirkungen auf die Konfliktländer selbst sowie die Risiken, die von fragilen Staaten auf die internationale Sicherheit ausgehen. Länder, die von Konflikten bereits betroffen waren, haben ein deutlich höheres Risiko, erneut von Konflikten betroffen zu sein. Nachkriegsländer weisen ein Risiko von etwa 40 Prozent auf, innerhalb eines Jahrzehnts erneut in eine Bürgerkriegssituation zu geraten.[6] Daher räumen Sicherheitsstrategien, etwa der USA oder der Europäischen Union, Problemen fragiler Staaten einen hohen Stellenwert ein. Für die internationale Gemeinschaft ist nicht zuletzt die Nutzung fragiler Staaten als Rückzugsräume terroristischer Gruppen eine in verschiedenen Regionen, unter anderem der Sahelzone, anhaltende und teilweise sogar zunehmende Gefährdung. Die Wirkungen schwacher und versagender Staaten auf die unmittelbar betroffenen Länder und ihre Bevölkerungen sind also enorm, gehen zusätzlich über die Grenzen der jeweiligen Staaten hinaus und beeinflussen daher sowohl den regionalen Kontext als auch die internationale Sicherheit.

Ansatzpunkte für externe Akteure



In internationalen Debatten besteht ein weitgehender Konsens zur Bedeutung von Fragilität. Schwierig zu beantworten ist allerdings die Frage, was gegen die Ursachen und Folgen von fragiler Staatlichkeit unternommen werden kann. Dies gilt nicht zuletzt für die möglichen Beiträge externer Akteure wie bi- und multilaterale Geber oder internationale Organisationen. Die Fälle, in denen fehlende staatliche Strukturen teilweise und zeitlich begrenzt von außen ersetzt werden können, sind insgesamt selten und dürften in aller Regel Ausnahmefälle bleiben. Hierzu sind die finanziellen Ressourcen und militärischen Kapazitäten weder vorhanden noch politisch zu mobilisieren. Schließlich ist auch der Rückzug aus derartigen Situationen in aller Regel komplizierter und langwieriger, als zunächst erhofft. Am anderen Ende der externen Handlungsmöglichkeiten steht das Nichtengagement der internationalen Gemeinschaft oder ihrer wichtigsten staatlichen und nichtstaatlichen Akteure.[7]

Mit Blick auf Handlungsmöglichkeiten externer Akteure ist eine Gegenüberstellung von "fragilen" und "funktionierenden" Staaten sinnvoll.[8] Es ist äußerst schwer einen funktionierenden Staat aufzubauen, weil es sich dabei um ein komplexes Gebilde handelt. Ebenso wichtig ist es, den Staat als Ganzes zu erkennen, seine Legitimität und Strukturen sowie seine Leistungsfähigkeit ins Blickfeld zu nehmen. Dies kann vor vorschnellen und technischen Erklärungsansätzen bewahren, in denen die Verflechtungen von insbesondere Governance-Herausforderungen unterschätzt werden. Der Fragilitätsbegriff stellt daher gerade auf die Komplexität von unterschiedlichen Situationen und Entwicklungsdefiziten ab, die sich in Form von schlechter Regierungsführung leistungsschwacher oder konfliktgeprägter Staaten äußern können.

Externe Akteure können in schwachen oder versagenden Staaten verschiedene Politikinstrumente einsetzen. Die Konzepte sind situativ und reichen von langfristig angelegten Ansätzen der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) bis hin zu militärischen Interventionen in ausgewählten, zugespitzten Situationen. Zunächst einmal hat die EZ in nahezu all ihren Ausprägungen und Phasen mit fragiler Staatlichkeit zu tun. Sie kann langfristig helfen, in relativ konsolidierten Systemen Stabilitätserfolge zu sichern, in schwachen Staaten entwicklungsorientierte Regime beim Aufbau funktionsfähiger Strukturen zu unterstützen sowie in versagenden und teilweise in kollabierten Staaten Anreize für staatliches Handeln zu schaffen.

Vielfach ist die Bereitstellung von Hilfe gerade in unmittelbaren Nachkriegssituationen besonders wichtig, um ein erneutes Abgleiten in Gewaltkonflikte zu verhindern. EZ kann nachweisbar dabei helfen, den Nutzen sogenannter Friedensdividenden in Nachkriegsgesellschaften zu erweitern.[9] Häufig sind darüber hinaus Reformen des Sicherheitssektors zentral, um beispielsweise politische Kontrollinstitutionen hinsichtlich ihrer Aufsichtsfunktion gegenüber den staatlichen Sicherheitsakteuren (Militär und Polizei) überhaupt zur sinnvollen Ausübung dieser Aufgaben befähigen zu können. Angesichts der hohen Bedeutung funktionierender ziviler und militärischer Strukturen auf regionaler Ebene sind kontinentale beziehungsweise subkontinentale Einrichtungen wie die Afrikanische Union (AU) und die Westafrikanische Wirtschaftsgemeinschaft (ECOWAS) vielfach zentral, nicht zuletzt wenn es um die Legitimierung und Umsetzung von militärischen Aktionen von außen geht, wie etwa im Falle des Mali-Einsatzes 2013. Zum Aufbau entsprechender regionaler Mechanismen kann die EZ einen relevanten Beitrag leisten. Daneben sind folgende inhaltliche Zusammenhänge zum Verständnis der entwicklungspolitischen Perspektive auf fragile Staatlichkeit wichtig:

1. Seit Ende der 1990er Jahre hat die Debatte über einen möglichst wirksamen Einsatz von Mitteln der EZ zu einer stärkeren Konzentration auf "Good Performers" geführt. Im Entwicklungshilfeausschuss der OECD und ähnlichen Foren wird daher intensiv die Frage diskutiert, wie mit den Ländern, die als fragil eingeschätzt werden und gemessen an ihrem Bedarf wenig Entwicklungshilfemittel erhalten, zukünftig umgegangen werden sollte.[10] Angesichts des speziellen Bedarfs fragiler Staaten bei der Nutzung von EZ hat sich eine Gruppe von insgesamt 19 fragilen und von Konflikten betroffenen Ländern mit Entwicklungspartnern und internationalen Organisationen zusammengeschlossen, um die Kooperation mit dieser speziellen Ländergruppe auf eine neue Basis ("A New Deal for engagement in fragile states") zu stellen. Teil dieses neu entwickelten Ansatzes ist der Versuch, das Management von Ressourcen zu verbessern und dadurch auch das Vertrauen von Gebern in entwicklungspolitische Ansätze in fragilen Staaten zu stützen.

2. Darüber hinaus lässt sich für die EZ ein konzeptioneller Wandel nachzeichnen: Während zu Beginn der 1990er Jahre punktuelle Maßnahmen mit einem Krisenbezug entwickelt wurden und dieser Ansatz zu einem Konzept zur zivilen Krisenprävention weiterentwickelt wurde, stehen mittlerweile übergreifende Ansätze im Mittelpunkt, mit deren Hilfe Beiträge zu Stabilität und Sicherheit geleistet werden sollen. Dabei geht es vor allem um ein stärker vernetztes Denken und Handeln zwischen den sicherheits-, außen- und entwicklungspolitischen Akteuren.[11] Dies schließt Zielkonflikte und unterschiedliche Vorgehensweisen der beteiligten Akteure keineswegs aus, beispielsweise die Frage "Welche Sicherheit steht im Vordergrund eines Einsatzes – die der lokalen Bevölkerung oder die der Geberländer?" oder "Woran bemisst sich der Erfolg eines Engagements?".

3. Schließlich sind der Staat und damit Governance-Fragen aus der Perspektive fragiler Länder immer mehr in den Mittelpunkt entwicklungspolitischer Ansätze gerückt. Hier gibt es vielfältige inhaltliche Überschneidungen zu anderen Themen wie Demokratieförderung, Dezentralisierung, direkte Krisenprävention und Konfliktbearbeitung.


Fußnoten

1.
Vgl. OECD (ed.), Fragile States 2013, Paris 2012, S. 15.
2.
Vgl. Paul Collier, The bottom billion, Oxford 2008.
3.
Vgl. OECD (Anm. 1), S. 2, S. 17. Darunter Nordkorea, Nepal, Kirgisistan, Iran, Irak, Georgien, Eritrea, palästinensische Gebiete, Süd-Sudan, Sudan, Tschad, Kosovo, Bosnien-Herzegowina, Niger, Nigeria, Guinea, Haiti, Guinea-Bissau, Sierra Leone, Liberia, Togo, Kamerun, Angola, Zentralafrikanische Republik, Demokratische Republik Kongo, Simbabwe, Ruanda, Burundi, Uganda, Malawi, Kenia, Äthiopien, Komoren, Somalia, Jemen, Afghanistan, Pakistan, Sri Lanka, Bangladesch, Myanmar, Osttimor, Mikronesien, Salomonen, Marshallinseln und Kiribati.
4.
Vgl. World Bank (ed.), World Development Report 2011, Washington, DC 2011.
5.
Vgl. European Report on Development (ed.), Post 2015, Brüssel 2013.
6.
Vgl. Anke Hoeffler, Growth, aid and policies in countries recovering from war, Paris 2012, S. 4.
7.
Vgl. Tobias Debiel/Nils Goede, Militärinterventionen und Stabilisierungseinsätze, in: Margret Johannsen et al. (Hrsg.), Friedensgutachten 2011, Berlin 2011, S. 194–207.
8.
Vgl. Marina Ottaway, Entwicklungszusammenarbeit in fragilen Staaten, in: Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Hrsg.), Fragile Staaten, Baden-Baden 2007, S. 11–20.
9.
Vgl. A. Hoeffler (Anm. 6).
10.
Vgl. Jeremy Allouche/Jeremy Lind, A New Deal?, Brighton 2013.
11.
Vgl. Stephan Klingebiel/Katja Roehder, Interfaces between Development and Security, in: Hans-Günther Brauch et al. (eds.), Globalisation and Environmental Challenges, Berlin u.a. 2008, S. 743–752.
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Autor: Stephan Klingebiel für bpb.de
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