Eine Figur mit Hut und einem Fernglas steht am 13.07.2013 in Berlin zwischen Sträuchern und Bäumen in einem Garten einer Kleingartenanlage und schaut versteckt aus den Büschen heraus.
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Architektur und Rolle der Nachrichtendienste in Deutschland

25.4.2014
Stark gewandelt haben sich auch die Aufgaben. Sie expandierten von der nachrichtendienstlichen Aufklärung ausländischer Spionage gegen die Bundesrepublik und unmittelbarer inländischer Verfassungsgefährdungen weit in deren Vor- und Umfeld: bei der Fernhaltung "Radikaler" vom öffentlichen Dienst, der Mitwirkung an Sicherheitsüberprüfungen jeder Art bis hin zu eigenen Aufklärungsbeiträgen zur Verhinderung von Organisierter Kriminalität, Korruption und Terrorismus. Bei den zuletzt genannten Neuerungen stellen sich zunehmende Aufgabenüberschneidungen mit der Polizei heraus. Eine Gefahr wird aber nicht allein deshalb besser abgewehrt, weil für sie mehrere Behörden zuständig sind. Wo also bleibt der Mehrwert der Aufgabenausweitung für den Verfassungsschutz? Auch wird das Nebeneinander bisweilen zum Gegeneinander, wie die meisten Nachrichtendienstskandale zeigten.

Verfassungsschutzrecht und Verfassungsschutzbehörden haben sich also vom Gründungskonzept wie von den eigenen Legitimationsgrundlagen partiell entfernt. Dies bedarf der politischen Diskussion hinsichtlich der Prämissen und Folgen. Das gilt umso mehr, als gerade der Inlandsnachrichtendienst zu Recht unter einer besonderen Beobachtung politischer, gerichtlicher und zivilgesellschaftlicher Kontrollinstanzen steht: Parlamente und Parteien, Presse und andere Medien, Bürger- und Betroffeneninitiativen nehmen sich seiner Tätigkeit aus unterschiedlichen Gründen und Perspektiven an. Auch wenn eine Abschaffung der Dienste keine realistische und wohl auch keine anzustrebende Alternative darstellt, so ist doch zumindest die Diskussion über eine Neuausrichtung wünschenswert, sinnvoll und notwendig.

Militärischer Abschirmdienst (MAD). Der MAD ist mit etwa 1100 Mitarbeitern der kleinste deutsche Nachrichtendienst. Er entwickelte sich unmittelbar nach Gründung der Bundeswehr (1955) als deren Teil und nimmt dort Aufgaben wahr, die im Zivilleben dem Verfassungsschutz obliegen. Dazu zählen namentlich der Schutz der Streitkräfte vor Spionage, politisch motivierter Unterwanderung und bestimmten Straftaten. Es geht also um den nachrichtendienstlichen Selbstschutz der Bundeswehr gegen andere als militärische Gefahren. In diesem Kontext stehen auch Bezeichnung und administrative Zuordnung des Dienstes innerhalb der Streitkräfte, welche seit der Gründung mehrfach gewechselt haben. Wie die Bundeswehr und anders als der Verfassungsschutz ist der Dienst eine ausschließliche Einrichtung des Bundes.

Seine Sonderstellung ist also weniger durch nachrichtendienstliche oder nachrichtendienstrechtliche Eigenheiten als vielmehr durch solche der Sicherheitsarchitektur im Übrigen geprägt. Er nimmt mit dem BfV vergleichbare Aufgaben mit vergleichbaren Instrumenten und vergleichbaren Befugnissen wahr. Die Besonderheit des MAD wird namentlich darin gesehen, dass er in den Streitkräften und in deren Umfeld durch Militärangehörige tätig wird. Aus ihrer Zugehörigkeit zu der zu schützenden Einrichtung, den daraus begründeten besonderen Kontakten und Informationszugängen wird seine institutionelle und personelle Verselbstständigung begründet. Dies ist keine nachrichtendienstliche Notwendigkeit: Es ist nicht seine Überlegenheit bei der Wahrnehmung von Aufgaben und Befugnissen nachrichtendienstlicher Art, der seine Aufgaben begründet, sondern allein der besondere Charakter seines Schutzobjekts und der daraus begründeten Anforderungen an dessen Schutz.

Infolge des begrenzten Auftrags hinterließ der Aufgabenwandel beim MAD weniger starke Spuren als bei den Verfassungsschutzämtern. Eine völlige Neuausrichtung wurde notwendig, als die bislang nahezu ausschließlich im Inland tätige Bundeswehr verstärkt zu Auslandseinsätzen überging, wo Gefährdungslagen und Schutzbedürfnisse zum Teil ganz andersartig, vor allem aber erheblich höher waren als im Inland. Dies bedingte nicht nur eine Neuausrichtung der Aufgabenstellung an die gewandelten Anforderungen, sondern zudem eine erhebliche Ausweitung des Aktionsgebietes. Andere Sprachen, Kulturen und Religionen, Einstellungen und Mentalitäten, Aktions- und Reaktionsformen, Allianzen und Unterstützer, Kooperationspartner, echte und falsche Freunde bilden andersartige Herausforderungen. Dies alles hat die eher kleine Behörde an die Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit gebracht. Schon zuvor hatte ihr begrenztes Personalreservoir in der Truppe die Gewinnung qualifizierter Mitarbeiter erheblich erschwert. Die Kleinheit der Dienststelle und ihre relative Isolation von den anderen Nachrichtendiensten erschweren die berufliche Qualifikation und Fortbildung der Mitarbeiter sowie den Anschluss an neue wissenschaftliche und technische Bedingungen nachrichtendienstlicher Arbeit. Und die Begrenzung der Personalstärke der Bundeswehr setzt einem Ausbau des Dienstes enge Grenzen. So ist der MAD auch in der Nachrichtendienstarchitektur in die Defensive geraten.

Bundesnachrichtendienst (BND). Der BND nimmt die Auslandsaufklärung, also die Beschaffung von Informationen über ausländische Vorgänge mit Bezug zur Bundesrepublik, ihrer Sicherheit gegen Aufklärung im Ausland und durch das Ausland sowie sonstigen Interessen, wahr. Nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges hatten die US-Streitkräfte Teile der Ost-Aufklärung der Wehrmacht übernommen, die später an die Bundesrepublik übergingen ("Organisation Gehlen"). Aus dem Umstand, dass die Arbeit auslandsbezogen ist, wurde damals wohl der Schluss gezogen, die Eingliederung in das deutsche Rechts- und Behördensystem sei nicht erforderlich. Dies änderte sich erst mit der Verbreitung der Einsicht, dass der Auslandsnachrichtendienst seine Informationen zwar über das Ausland, aber vielfach im Inland erhob. Die planmäßige Ausforschung von Vertriebenen und Flüchtlingen, die Aufklärung des Funkverkehrs diplomatischer Vertretungen anderer Staaten und die Überwachung von Telefonverbindungen auch in Deutschland ließen die Einsicht reifen: Das Wirken jener Stellen kann die Freiheitsrechte des Grundgesetzes, namentlich Privatsphäre und informationelle Selbstbestimmung, ebenso beeinträchtigen wie Aufklärungshandlungen der Inlandsdienste.

Erst im Jahr 1990 erhielt die Behörde eigene gesetzliche Grundlagen, welche weitgehend denjenigen des BfV und des MAD entsprachen. Das Gesetz regelt ganz überwiegend die Tätigkeit mit Inlandsbezug zum Schutz der Freiheitsrechte in Deutschland. Es ist namentlich die Auslandsaufklärung, welche Selbstbild und Fremdwahrnehmung des BND prägen. Das Völkerrecht verhindert Auslandsspionage offenbar nicht, sonst wären No-Spy-Abkommen längst die Regel oder leicht zu vereinbaren. In dieser rechtlichen Grauzone hat sich die Agententätigkeit erheblich gewandelt. Neben die unter hohem persönlichem Einsatz agierenden Auslandsagenten ist die technische Aufklärung, Kommunikations- und Videoüberwachung mit Unterstützung leitungsgebundener und satellitengestützter Technologie getreten. Digitalisierung und Globalisierung der Kommunikationsverbindungen haben die Überwachungsmöglichkeiten auch durch den BND dramatisch anwachsen lassen. Ungeachtet dieser Neuerungen begreift sich der Dienst als der deutsche Nachrichtendienst mit dem höchsten professionellen Niveau (etwa 6500 Mitarbeiter) und den besten Aufklärungserfolgen.

Dies folgt nicht zuletzt aus seiner internationalen Vernetzung. Auch heute kontaktieren Nachrichtendienste auch und gerade im Ausland vielfach nur den BND. Er erhält viele Informationen also als erster und manche exklusiv. Aber wer Informationen erhält, muss im Gegenzug auch liefern oder die Informationssammlung durch ausländische Stellen im Inland gestatten, dulden oder gar unterstützen und solche Leistungen auch gegenüber deutschen Staatsorganen abschirmen, rechtfertigen oder vertuschen. Auch und gerade in der Welt der Nachrichtendienste hat alles seinen Preis.

Weil sich die Informationen überwiegend auf das Ausland und auf Ausländer beziehen, steht der BND bei der Kontrolle eher am Rande. Doch begründen zumindest die nicht seltenen Grundrechtseingriffe in Deutschland und gegenüber Deutschen politische, administrative und zivilgesellschaftliche Kontrollbedürfnisse. Das gilt erst recht für den Anteil des BND am internationalen Informationsaustausch, wo skandalträchtige Einzelfälle wie Echelon oder die noch keineswegs ausgestandene NSA-Vorratsdatenspeicherung die publizistisch viel diskutierte Spitze des Eisbergs bilden. Sie finden ihre legale Residentur und ihren Kooperationspartner in Deutschland beim BND, der insoweit seine rechtliche Bewährungsprobe noch vor sich hat.


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Autor: Christoph Gusy für bpb.de
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