Patronen des Kalibers 5,56 mm, wie sie auch im Sturmgewehr G36 der Bundeswehr verwendet werden, laufen am 20.02.2014 in einer Produktionshalle des Munitionsherstellers Metallwerke Eisenhütte Nassau MEN in Nassau (Rheinland-Pfalz) durch die Endkontrolle

18.8.2014 | Von:
Max M. Mutschler

Die Regulierung des internationalen Waffenhandels

Internationaler Waffenhandelsvertrag

Mitte der 1990er Jahre schlugen mehrere ehemalige Friedensnobelpreisträger vor, einen internationalen Verhaltenscodex für den internationalen Handel mit Waffen zu etablieren. Die Idee wurde von einer Gruppe von Nichtregierungsorganisationen aufgegriffen. Diese präsentierten bei den Verhandlungen für das VN-Kleinwaffenaktionsprogramm 2001 einen eigenen Entwurf für eine internationale Rahmenkonvention für den Waffenhandel. Seit 2003 forderte dann eine Koalition von zivilgesellschaftlichen Organisationen – darunter Oxfam, Amnesty International und das International Action Network on Small Arms (IANSA) – im Rahmen einer breiten Kampagne mit dem Motto "Waffen unter Kontrolle!" die Staaten dazu auf, internationale Standards für den Handel mit konventionellen Waffen zu erarbeiten und in Form eines völkerrechtlichen Vertrages zu gießen. Die Kernforderung war, dass Rüstungstransfers, die zu massiven Verletzungen der Menschenrechte und des humanitären Völkerrechts beitragen, untersagt werden.[13]

Der Druck der Zivilgesellschaft zeigte Wirkung. Im Dezember 2006 beauftragte die Generalversammlung der Vereinten Nationen eine Expertengruppe mit der Prüfung der Machbarkeit eines internationalen Waffenhandelsvertrages. Es folgte ein mehrjähriger Prozess, in dem sich verschiedene Gremien im Rahmen der Vereinten Nationen mit der Thematik befassten und die verschiedenen Aspekte eines solchen Vertrages, wie zum Beispiel dessen Ziele, Geltungsbereich, Kriterien sowie Umsetzung, ausloteten. Dabei sprachen sich vor allem die beiden größten Rüstungsexporteure, die USA und Russland, aber auch große Importeure, wie etwa Indien, gegen eine strenge Regulierung aus. Ein entscheidender Durchbruch gelang nach dem Regierungswechsel in den USA 2009. Unter Präsident Barack Obama waren die USA einem internationalen Waffenhandelsvertrag gegenüber wesentlich aufgeschlossener als noch unter der Administration von George W. Bush. Noch im Dezember 2009 setzte sich dann die VN-Generalversammlung zum Ziel, 2012 einen Waffenhandelsvertrag im Rahmen einer großen internationalen Konferenz auszuhandeln.[14]

Nach einem mehrjährigen Vorbereitungsprozess kamen im Juli 2012 die Staatenvertreter für vierwöchige Verhandlungen in New York zusammen. Zwar konnte an deren Ende ein Vertragsentwurf präsentiert werden. Allerdings scheiterten die Verhandlungen dann doch. Die zentralen Konfliktlinien hatten sich schon während des Vorbereitungsprozesses abgezeichnet. Sie beginnen bereits beim Geltungsbereich des Vertrages, also der Frage, für welche Waffen die Regeln des Vertrages überhaupt gelten sollen. Einig waren sich die Staaten darüber, dass die sieben Kategorien des VN-Waffenregisters darunter fallen sollten. In Bezug auf Kleinwaffen und Munition bestand zunächst kein Konsens. China wollte den Geltungsbereich lediglich auf das VN-Waffenregister beschränken, und die USA wehrten sich heftig gegen die Einbeziehung von Munition. Eine zweite Konfliktlinie betraf die Kriterien zur Beurteilung von Waffentransfers. Eine kleine Gruppe von Staaten hatte sich wiederholt dagegen ausgesprochen, die Menschenrechtssituation im Empfängerland zu einem starken Kriterium zu machen. Angeführt wurde diese Gruppe von Russland, dabei waren auch Staaten wie Pakistan oder Algerien, die um ihre Versorgung mit Waffen fürchteten. Im Gegensatz zu diesen kleinen Gruppen befürwortete eine breite Mehrheit einen umfassenden und relativ starken ATT. Neben den Mitgliedsstaaten der EU unterstützten vor allem Länder aus Lateinamerika und Afrika den Vertrag. Aufgrund der Anforderung, einstimmig zu entscheiden, besaßen die ATT-Skeptiker jedoch eine große Blockademacht, was dazu führte, dass der zum Ende der Verhandlungen vorliegende Vertragsentwurf signifikante Schwachstellen enthielt. So gesehen erwies es sich im Nachhinein als Segen, dass die USA Verhandlungen scheitern ließen, mit dem Verweis, man benötige noch mehr Zeit.[15]

Im Herbst 2012 beschloss die Generalversammlung der Vereinten Nationen eine weitere Verhandlungsrunde anzusetzen, und die Staaten kamen vom 18. bis zum 28. März 2013 erneut in New York zusammen. Dieses Mal konnten Konflikte über den Wortlaut des Vertragstextes gelöst werden, wenngleich auf Kosten von dessen Genauigkeit. Letztendlich stimmten nur der Iran, Syrien und Nordkorea gegen den Vertrag. Damit konnten sie zwar auch die zweite Verhandlungsrunde scheitern lassen, einen Waffenhandelsvertrag jedoch nicht mehr verhindern. Die Generalversammlung der Vereinten Nationen, die mit Zweidrittelmehrheit entscheiden kann, verabschiedete den im März ausgehandelten Text am 2. April 2013 mit einer großen Mehrheit von 154 Ja-Stimmen und lediglich den drei Nein-Stimmen Irans, Syriens und Nordkoreas. Allerdings enthielten sich auch 23 Staaten der Stimme, darunter die großen Rüstungsexporteure Russland und China sowie bedeutende Importeure wie Indien, Saudi-Arabien und Ägypten. Seit Juni 2013 liegt der Vertrag nun zur Unterzeichnung bei den Vereinten Nationen aus. Mittlerweile haben 118 Staaten den Vertrag unterzeichnet, darunter die USA. Sobald er von 50 Staaten ratifiziert wurde, tritt er in Kraft. Bislang haben 42 Staaten, darunter Deutschland, ihre Ratifikationsurkunden hinterlegt (Stand: 13.8.2014).[16]

Erklärtes Ziel des ATT ist es, für den legalen, zwischenstaatlichen Waffenhandel die höchstmöglichen gemeinsamen Normen und Regeln festzulegen und dazu beizutragen, den illegalen Waffenhandel zu bekämpfen. Unter Waffenhandel wird der Transfer von konventionellen Waffen verstanden, also deren Ausfuhr, Einfuhr, Durchfuhr sowie Umladung und auch damit zusammenhängende Vermittlungstätigkeiten. Im Hinblick auf die Waffenkategorien erstreckt sich der Geltungsbereich des Vertrages neben den bereits erwähnten sieben Kategorien des VN-Waffenregisters auch auf Klein- und Leichtwaffen. Dies ist als ein Erfolg der Verhandlungen zu werten. Gleichzeitig muss jedoch auch angemerkt werden, dass es nicht gelungen ist, auch Technologien zur Herstellung von konventionellen Waffen und die Erteilung von Lizenzen zu deren Fertigung ebenfalls in den Geltungsbereich miteinzubeziehen. Munition sowie Waffenteile und Komponenten werden zwar im Vertragstext erwähnt, sind jedoch weniger strengen Regeln unterworfen als komplette Waffensysteme. Eine weitere Lücke besteht darin, dass die Definition von "Transfer" nicht auch ausdrücklich Leihgaben, Leasing oder Geschenke von Waffen umfasst.[17]

Das Herzstück des Waffenhandelsvertrages bilden die Artikel 6 und 7. Artikel 6 verbietet den Transfer von Waffen, wenn dieser gegen vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen verhängte Maßnahmen, wie etwa Waffenembargos, oder gegen anderweitige völkerrechtliche Verpflichtungen des jeweiligen Staates verstößt. Es handelt sich hierbei also um eine Bestärkung bereits festgeschriebener völkerrechtlicher Regeln. Ebenfalls zu untersagen sind Transfers, wenn ein Staat Kenntnis davon hat, dass die Waffen eingesetzt werden, um Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, schwere Verletzungen der Genfer Abkommen von 1949, Angriffe auf zivile Objekte oder Zivilpersonen oder andere Kriegsverbrechen zu begehen. Offen bleibt die Frage, anhand welcher Kriterien ein Staat überhaupt feststellen kann beziehungsweise soll, dass bestimmte Waffen für diese Zwecke eingesetzt werden. Artikel 7 enthält eine ganze Reihe von Kriterien, die zwar kein direktes Verbot begründen, die die Staaten aber bei ihren Transferentscheidungen zu berücksichtigen haben. Zu diesen Kriterien gehört die Auswirkung der Waffentransfers auf Frieden und Sicherheit sowie das Risiko, dass mit den Waffen schwere Verletzungen des humanitären Völkerrechts oder von internationalen Menschenrechtsnormen begangen werden. Auch die Auswirkungen auf die Risiken von Terrorismus und organisiertem Verbrechen sollen in die Bewertung einfließen. Wenn ein Staat nun feststellt, dass ein "eindeutiges Risiko" (Art. 7, Abs. 3) besteht, dass eine dieser negativen Folgen eintritt, dann ist der Transfer von Waffen zu untersagen. Auch hier stellt sich die Frage, wie ein solches "eindeutiges Risiko" überhaupt festgestellt werden soll, zumal auch risikomindernde Faktoren, wie zum Beispiel vertrauensbildende Maßnahmen, in die Bewertung einzubeziehen sind. Aufgrund dieses Mangels an Präzision dürften die Vertragsstaaten einen vergleichsweise weiten Spielraum bei der Auslegung dieser Kriterien haben.[18]

Um diese Regeln umsetzen zu können, ist jeder Vertragsstaat dazu verpflichtet, ein nationales Kontrollsystem zu etablieren und Aufzeichnungen über seine Ausfuhren von konventionellen Waffen zu führen. Er hat auch dafür Sorge zu tragen, dass Waffen, an deren Transfer er beteiligt ist, sei es als Exporteur oder als Importeur, nicht umgeleitet werden und in Hände gelangen, für die sie nicht bestimmt waren. Für alle Regeln des Waffenhandelsvertrages gilt jedoch, dass bei ihrer Nichtbeachtung keinerlei Sanktionen vorgesehen sind. Es gibt lediglich eine jährliche Berichtspflicht. Die Staaten müssen einem internationalen Sekretariat jährlich bis zum 31. Mai für das vorangegangene Kalenderjahr einen Bericht über die genehmigten oder die tatsächlichen Ausfuhren und Einfuhren von konventionellen Waffen vorlegen. Diese Berichte werden dann an die anderen Vertragsstaaten verteilt. Eine explizite Verpflichtung, diese Informationen zu veröffentlichen und damit auch für andere Akteure, wie beispielsweise zivilgesellschaftliche Gruppen, zugänglich zu machen, gibt es leider nicht. Eine regelmäßig tagende Konferenz der Vertragsstaaten überprüft, ob der Waffenhandelsvertrag eingehalten wird, und entwickelt diesen weiter. Sie kann auch Änderungen des Vertragstextes beschließen. Darüber muss möglichst im Konsens entschieden werden. Sollte ein solcher Konsens jedoch nicht zu erzielen sein, dann können Vertragsänderungen auch mit Dreiviertelmehrheit beschlossen werden (Art. 20). Es scheint, als hätten die Staaten aus den gescheiterten Verhandlungsrunden im Sommer 2012 und Frühjahr 2013 etwas gelernt.

Fußnoten

13.
Auf der Homepage der internationalen Kampagne "Control Arms!" findet man Hintergrundinformationen und aktuelle Nachrichten zum Waffenhandelsvertrag: http://www.controlarms.org/en« (23.7.2014).
14.
Für mehr Details zum Aushandlungsprozess des internationalen Waffenhandelsvertrages innerhalb der Vereinten Nationen, einschließlich der zentralen Konfliktlinien und den wichtigsten Akteuren siehe Gemeinsame Konferenz Kirche und Entwicklung (GKKE), Rüstungsexportbericht 2012 der GKKE, Bonn–Berlin 2013, S. 88–104.
15.
Vgl. Max M. Mutschler, Regeln für den internationalen Waffenhandel. Wie es nach dem vorläufigen Scheitern mit den Verhandlungen über einen Waffenhandelsvertrag weitergehen sollte, SWP-Aktuell 49/2012. Für eine ausführlichere Diskussion und Bewertung des im Juli 2012 vorgelegten Vertragsentwurfs siehe GKKE (Anm. 14), S. 95–103.
16.
Für den aktuellen Stand der Unterzeichnungen und Ratifikationen siehe http://www.un.org/disarmament/ATT/« (13.8.2014). Dort finden sich auch die offiziellen Dokumente der Vereinten Nationen zum ATT, einschließlich des Vertragstextes.
17.
Für die amtliche deutsche Übersetzung des Vertragstexts siehe Entwurf eines Gesetzes zu dem Vertrag vom 2. April 2013 über den Waffenhandel, BT-Drs. 17/13708 vom 4.6.2013.
18.
Vgl. Simone Wisotzki, Rüstungsexporte unter verschärfter Kontrolle? Eine Bewertung des internationalen Waffenhandelsvertrags, HSFK-Report 6/2013, S. 20–23.
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Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autor/-in: Max M. Mutschler für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de

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