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Stellschrauben der Minderheitsmacht: Opposition im internationalen Vergleich


9.9.2014
Opposition ist ein Signum moderner Demokratie. Denn längst hat sich erwiesen, dass sie durch beharrliches Kontrollieren der Regierung, durch Mitgestaltung und eigenständige Initiierung von Gesetzen sowie durch ihren Status als personelle Alternative maßgeblich zur Lernfähigkeit politischer Systeme beiträgt. In ihrer Idealisierung muss man nicht so weit gehen wie Lord Bolingbroke, der im frühen 18. Jahrhundert in der parlamentarischen Minderheit Englands die wahren "Patrioten" zu erkennen glaubte, die eine zu Misswirtschaft neigende Regierung permanent zu überwachen und damit Schaden für das Land abzuwenden hätten.[1] Gleichwohl steht außer Frage, dass derartige Korrektivleistungen der Opposition auch heute noch für die Funktionsfähigkeit pluralistischer Ordnungen unabdingbar sind – selbst wenn die zu kontrollierende Regierung nicht derartig von Korruption durchseucht sein sollte wie die von Bolingbroke attackierte Whig-Regierung Lord Walpoles.

Jedoch hat die grundsätzliche Akzeptanz dieses Sachverhalts keineswegs dazu geführt, der Opposition immer und überall diejenigen Wirkungsmöglichkeiten zu eröffnen, die sie zur erfolgreichen Wahrnehmung ihres Aufgabenspektrums benötigt. Im internationalen Vergleich offenbart sich eine ganze Reihe rechtlicher und institutioneller Stellschrauben, über die die Macht- und Funktionspotenziale der politischen Minderheit justiert werden können.[2] Im vorliegenden Beitrag wird dieses Instrumentarium aufgezeigt und festgestellt, dass wesentliche Treiber politischer Wirkungsmacht von Opposition nicht in simplen rechtlichen Regularien verankert sind, auf die die herrschende Mehrheit leicht Zugriff hätte, sondern dass sie in der Natur der gesamten politischen Ordnung begründet liegen. Im Kern ist das eine gute Nachricht: Regierungen können die Potenziale ihrer Gegner letztlich nur begrenzt beeinflussen, zumal Opposition ihre Stärke auch aus gelebter Tradition und politischen Konventionen bezieht.

Parlamentarische Strukturen



Das erste Faktorenbündel, das die Gestaltungsmöglichkeiten der Opposition maßgeblich beeinflusst, liegt in ihrer primären politischen Bühne begründet: dem Parlament. Hier spielt zum einen die generelle Struktur der Volksvertretung eine Rolle. Lediglich aus einer einzigen Kammer bestehenden Vertretungskörperschaften stehen hier bikamerale Organisationsmuster gegenüber, bei denen die beiden Häuser des Parlaments entweder völlig gleichberechtigt oder in ihren Rechten voneinander abgestuft sein können. So etwa bestehen die deutschen Landtage nach der Abschaffung des Bayerischen Senats im Jahre 1998 durchgängig aus nur einer Kammer, und auch im internationalen Vergleich findet sich dieses Muster häufig, wie etwa bei der finnischen Eduskunta oder der luxemburgischen Chambre des Députés.

Vollständig gleichberechtigt sind demgegenüber Abgeordnetenkammer und Senat in Italien, und dies nicht zuletzt bei der Regierungsbildung beziehungsweise bei ihrer Abwahl. Trotz verschiedener Versuche, die Macht der Senatoren durch eine Verfassungsreform einzuschränken, hat dieser "Bicameralismo perfetto" bis heute Bestand.[3] Ähnlich verhält es sich in der Schweiz, wo Nationalrat und Ständerat ebenfalls über identische Kompetenzen verfügen, wenngleich dort ein formelles Recht zur Abwahl der Regierung fehlt.[4]

Spanien schließlich kann als Beispiel für ein asymmetrisches Zweikammersystem dienen: In den dortigen Cortes Generales dominiert der landesweit gewählte Congreso de los Diputados als "Vertretung des spanischen Volkes" eindeutig gegenüber dem Senado, der als "Kammer der territorialen Repräsentation" an der Regierungsbildung nicht beteiligt ist und auch bei der Gesetzgebung mit Ausnahme von Verfassungsänderungen nur über ein aufschiebendes und damit vom Kongress überstimmbares Vetorecht verfügt.[5]

Daraus ergibt sich in einem ersten Schritt die Folgerung, dass der Opposition in einem bikameralen Szenario bessere Entfaltungsmöglichkeiten geboten sind als in einem lediglich einkammerigen Parlament. Denn während in unikameralen Volksvertretungen die Machtverhältnisse nach der Parlamentswahl im Regelfall für den Rest der Legislaturperiode feststehen, also auch die Minderheitenposition der Opposition, sind bikamerale Szenarien hier deutlich unberechenbarer und damit im Schnitt für eine Opposition auch günstiger: Denn zum einen besitzt sie hier von vornherein zwei unterschiedliche Podien der politischen Selbstdarstellung; die politische Orchestrierung des Entscheidungsprozesses durch die Regierung, die in übersichtlichen Einkammerstrukturen wesentlich einfacher ist, wird hier zugunsten ihrer parlamentarischen Gegner wesentlich erschwert. Überdies eröffnet sich hier die Möglichkeit unterschiedlicher Mehrheitsverhältnisse, die einer parlamentarischen Minorität in einem Haus durch ihre Majorität im anderen einen deutlichen Machtzuwachs bescheren, wofür Deutschland ein gutes Beispiel ist: In Zeiten eines oppositionsdominierten Bundesrates verfügt die Bundestagsminderheit über ein größeres Mitgestaltungspotenzial, weil sie die Bundesregierung unter Verweis auf drohende Blockaden in der Länderkammer wesentlich leichter zu Zugeständnissen bewegen kann.[6]

Variable Arbeitsmuster



Aber auch die parlamentsinternen Arbeits- und Entscheidungsmuster haben großen Einfluss auf das Wirkungspotenzial der Opposition. Idealtypisch können hier im Anschluss an die gängige Typologie Winfried Steffanis redeparlamentarische von arbeitsparlamentarischen Strukturen unterschieden werden.[7] Während im ersten Szenario der kontroverse und öffentlichkeitsorientierte Dialog im Plenum dominiert und demgegenüber die sachorientierte Detailarbeit in den Ausschüssen nachrangigen Charakters ist, verhält es sich im zweiten genau umgekehrt: Die wesentlichen Arbeiten sind hier durch ausschussinterne Vorklärungen bereits getätigt; der meist recht nüchterne plenare Diskurs besitzt dann nur noch notarielle Funktion.

Ein klassisches Beispiel für das erste Szenario ist das britische Parlament: House of Commons wie House of Lords sind bis heute von redeparlamentarischen Strukturen und Prozeduren geprägt. Der Schwerpunkt der Arbeit findet folglich mit ritualisierten Dialogen im Plenum statt. Die Ausschussphase spielt nur eine sekundäre Rolle, zumal die lediglich ad hoc für jeden einzelnen Gesetzesvorschlag individuell zusammengesetzten Legislativausschüsse wenig professionalisiert sind.[8] Auch die Einführung ständiger kontrollierender select committees hat an diesem Gesamtbild wenig geändert.

Tendenziell ist auch das französische Parlament von diesem Muster geprägt – allerdings nicht aufgrund eigener Entscheidung, sondern durch die Architekten der Fünften Republik: Vor allem Gründungspräsident Charles de Gaulle legte als ausgesprochener Gegner starker parlamentarischer Macht großen Wert darauf, diese durch eine Reihe von Verfassungsbestimmungen stark zu beschränken.[9] Durch die dabei vorgenommene Begrenzung der Zahl der Ausschüsse in jeder Kammer auf ursprünglich sechs beziehungsweise mittlerweile acht verfügen Nationalversammlung und Senat bis heute nur partiell über effektive Kommissionssysteme, denn in den dadurch geschaffenen Großausschüssen mit dreistelligen Kopfzahlen ist professionelle und unabhängige Sacharbeit gezielt erschwert. Zwar reduziert sich das Problem meist dadurch, dass jeweils nur ein Teil der Ausschussmitglieder präsent ist, und zusätzlich informell geschaffene "Delegationen" ermöglichen ebenfalls professionelles Wirken in Kleingruppen. Von einer ungestörten Entfaltung sachorientierter Professionalität ist man aber auch damit weit entfernt, zumal weitere Vorgaben der Verfassung zur Reglementierung des parlamentarischen Entscheidungsprozesses, beispielsweise vorzeitiger Debattenschluss oder Abwehr von Änderungsanträgen, die Motivation der Opposition für parlamentarische Mitarbeit weiter untergraben.

Demgegenüber dominiert in beiden Kammern des US-Kongresses traditionell das arbeitsparlamentarische Moment durch das überragende Gewicht der Ausschüsse, die auch intern von hochgradiger Arbeitsteilung und Spezialisierung der Abgeordneten geprägt sind, die damit auch zu parteiübergreifend akzeptierten Sachexperten avancieren.[10] Redeparlamentarischer plenarer Diskurs ist hier folglich von wesentlich geringerer Relevanz, zumal im Kongress im legislativen Normalfall oft keine klaren parteipolitischen Fronten zwischen Demokraten und Republikanern existieren.

Daraus ergibt sich die zweite Folgerung, dass eine Opposition im Regelfall unter arbeitsparlamentarischen Bedingungen wesentlich einflussreicher ist: Zum einen verfügen ihre Abgeordneten hier durch ihre langjährige Sacharbeit über mehr Detailkenntnisse, die sie nicht nur zur Mitgestaltung von Gesetzesvorhaben effektiv nutzen können, sondern auch zu einer schlagkräftigeren Kritik der Regierungsarbeit. Zum anderen zieht dieses ausschusszentrierte Parlamentsszenario auch einen kooperativeren Umgangsstil zwischen Regierungsmehrheit und Opposition nach sich: Sacharbeit am Detail verträgt sich eben auf Dauer nicht mit permanenter parteipolitischer Polarisierung. Das verschafft der Opposition gerade hinter den parlamentarischen Kulissen merkliche Mitgestaltungspotenziale, was meine eigenen Studien zum Deutschen Bundestag nachgewiesen haben.[11] Und nicht zuletzt sind in derartigen Szenarien die formellen parlamentarischen Minderheitenrechte regelmäßig besser entwickelt, insbesondere in Form eines oppositionsfreundlichen Untersuchungsrechts. In redeparlamentarischen Szenarien nach britischem Muster vermag die parlamentarische Minderheit demgegenüber zwar bei den kontroversen Themen öffentlichkeitswirksamer zu brillieren, aber parlamentsintern ist ihr Einfluss auf die Regierungsmehrheit doch eher bescheiden, zumal die Geschäftsordnungen dort durch die Reglementierung von Frage- und Debattenrechten sowie durch die Dominanz der Regierung bei der Festlegung der Tagesordnung minderheitenunfreundlicher gefasst sind.


Fußnoten

1.
Vgl. Henry St. John Viscount Bolingbroke, Letters on the Spirit of Patriotism: On the Idea of a Patriot King, hrsg. von Arthur Hassall, Oxford 1926 (erstmals 1749).
2.
Vgl. Martin Sebaldt, Die Macht der Parlamente. Funktionen und Leistungsprofile nationaler Volksvertretungen in den alten Demokratien der Welt, Wiesbaden 2009.
3.
Vgl. Stefan Köppl, Politik in Italien: Vom Kartell zum Wettbewerb? Parteien – Parlament – Regierung, Baden-Baden 2011, S. 221–222.
4.
Vgl. Ruth Lüthi, Das Parlament, in: Ulrich Klöti et al. (Hrsg.), Handbuch der Schweizer Politik, Zürich 20064, S. 125–150.
5.
Vgl. Fernando Santaolalla, Gesetzgebung im politischen System Spaniens, in: Wolfgang Ismayr (Hrsg.), Gesetzgebung in Westeuropa. EU-Staaten und Europäische Union, Wiesbaden 2008, S. 538–539.
6.
Vgl. Martin Sebaldt, Das Ringen um die thematische Lufthoheit: Zur Konkurrenz von Regierungsmehrheit und Opposition in der Gesetzgebungsarbeit des Deutschen Bundestages, in: Heinrich Oberreuter/Uwe Kranenpohl/Martin Sebaldt (Hrsg.), Der Deutsche Bundestag im Wandel. Ergebnisse neuerer Parlamentarismusforschung, Wiesbaden 2001, S. 59–60.
7.
Vgl. Winfried Steffani, Parlamentarische und präsidentielle Demokratie. Strukturelle Aspekte westlicher Demokratien, Opladen 1979, S. 333.
8.
Vgl. Thomas Saalfeld, Gesetzgebung im politischen System Großbritanniens, in: W. Ismayr (Anm. 5), S. 176–178.
9.
Vgl. Adolf Kimmel, Gesetzgebung im politischen System Frankreichs, in: W. Ismayr (Anm. 5), S. 246–249.
10.
Vgl. Roger H. Davidson/Walter J. Oleszek/Frances E. Lee, Congress and its Members, Washington, D.C. 200912.
11.
Vgl. Martin Sebaldt, Die Thematisierungsfunktion der Opposition. Die parlamentarische Minderheit des Deutschen Bundestags als innovative Kraft im politischen System der Bundesrepublik Deutschland, Frankfurt/M. u.a. 1992.
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Autor: Martin Sebaldt für bpb.de
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