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Jugendarbeitslosigkeit und Beschäftigungspolitik in der EU


16.1.2015
Schon seit vielen Jahren haben die Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) Schwierigkeiten, junge Menschen zwischen 15 und 24 Jahren in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Mit der Finanz- und Schuldenkrise, in der sich Europa seit 2008 befindet, nahm die Jugendarbeitslosigkeit in einigen Mitgliedstaaten dramatische Ausmaße an. Die Daten von Eurostat für den Oktober 2014 zeigen, dass Spanien, Griechenland und Italien mit Jugendarbeitslosenquoten von 53,9 Prozent, 49,3 Prozent und 43,3 Prozent besonders stark von diesem Problem betroffen sind. Zum Vergleich: In Deutschland lag zum gleichen Zeitpunkt die Jugendarbeitslosenquote bei 7,7 Prozent, in den Niederlanden bei 9,7 Prozent und in Österreich bei 10 Prozent. Auch wenn das Ausmaß innerhalb Europas sehr unterschiedlich ausfällt, muss festgehalten werden, dass derzeit knapp 5 Millionen junge Europäer(innen) arbeitslos sind. Selbst wenn junge Menschen Arbeit finden, handelt es sich häufig um Zeit- und Teilzeitarbeit.[1] Hinzu kommt, dass es eine Gruppe – bezeichnet mit dem englischen Akronym NEETs (not in education, employment or training) – von 7,5 Millionen Jugendlichen und jungen Erwachsenen gibt, die nicht nur von Arbeitslosigkeit betroffen sind, sondern auch keine Schule besuchen und sich nicht in beruflicher Ausbildung befinden.[2] Hieraus ergibt sich das Bild, dass der Übergang vom Jugend- ins Erwachsenenleben vielfach nicht reibungslos verläuft und junge Menschen Probleme haben, wirtschaftlich selbstsuffizient zu werden und somit auch nur eingeschränkt am sozialen und politischen Leben teilhaben.

In Anbetracht dieser Problemlage ist die Bekämpfung von Jugendarbeitslosigkeit neben der Finanz- und Schuldenkrise das dominierende Thema auf der europäischen Politikagenda. Dieser Beitrag betrachtet die Jugendarbeitslosigkeit in Europa aus drei Blickwinkeln. Im ersten Teil werden die Entwicklung der bisherigen EU-Beschäftigungspolitik und der Stellenwert der Bekämpfung von Jugendarbeitslosigkeit umrissen. Im nächsten Schritt wird erläutert, wie das Verbundforschungsprojekt CUPESSE Jugendarbeitslosigkeit aus einer inter- und transdisziplinären Perspektive untersucht, um Empfehlungen für das zukünftige politische Handeln abzugeben. Im dritten Teil wird ein Lösungsansatz aus der Praxis vorgestellt, dem bereits Modellcharakter zugeschrieben wird und der sich in Zukunft als eine Handlungsoption etablieren könnte.

EU-Maßnahmen gegen Jugendarbeitslosigkeit



Das Erreichen eines hohen Beschäftigungsniveaus ist seit den frühen 1990er-Jahren ein prioritäres Thema für die EU. Der außerordentliche Beschäftigungsgipfel im November 1997 in Luxemburg rief die Europäische Beschäftigungsstrategie (EBS) ins Leben, die den Weg für den durch den Vertrag von Amsterdam neu geschaffenen Beschäftigungstitel bereitete und das Instrument für dessen Umsetzung schuf. Auch wenn die Beschäftigungspolitik auf EU-Ebene verankert wurde, besitzen damals wie heute die Mitgliedstaaten die alleinige Gesetzgebungskompetenz in diesem Bereich.[3] Allerdings wurde mit der EBS ein Rahmen geschaffen, innerhalb dessen die nationalen Beschäftigungspolitiken der Mitgliedstaaten mittels im jährlichen Turnus definierten beschäftigungspolitischen Leitlinien und nationalen Aktionsplänen koordiniert und deren Umsetzung überwacht werden. Bei diesem als "offene Methode der Koordinierung" bezeichneten Verfahren geht es darum, best practices zu identifizieren und das wechselseitige Lernen zu stimulieren.

2005 wurde die EBS dahingehend erneuert, dass sie einen mehrjährigen Zeitrahmen für die Koordinierung der nationalen Beschäftigungspolitiken vorsieht und auf integrierten Leitlinien für Wachstum und Beschäftigung fußt. Die aktualisierte EBS ist eine Säule der Wachstumsstrategie "Europa 2020", zu deren Kernzielen es gehört, bis zum Jahr 2020 die Beschäftigungsquote der 20- bis 64-Jährigen auf 75 Prozent zu erhöhen, wobei im Mittelpunkt junge Menschen sowie ältere und geringqualifizierte Arbeitnehmer stehen. Zudem strebt die im Jahr 2010 verabschiedete zehnjährige Wachstumsstrategie die soziale Eingliederung und Bekämpfung von Armut sowie die Verbesserung der Qualität und Leistung der allgemeinen beruflichen Ausbildung an.

Die EU-Kommission hat im April 2012 eine Reihe beschäftigungsfördernder Maßnahmen aufgelegt, die im sogenannten Beschäftigungspaket zusammengefasst sind. Die darin vorgeschlagenen Maßnahmen sind in drei übergeordnete Bereiche untergliedert. Der erste umfasst die Förderung der Schaffung von Arbeitsplätzen durch die Ankurbelung der Nachfrage nach Arbeitskräften, der Steigerung des Potenzials arbeitsplatzintensiver Branchen sowie die Bereitstellung von Mitteln aus dem Europäischen Sozialfonds. Der zweite Bereich beinhaltet die Wiederherstellung der Dynamik der Arbeitsmärkte durch die Förderung der internen Flexibilität, die Ausweitung des lebenslangen Lernens und aktiver arbeitsmarktpolitischer Strategien sowie die Schaffung von Chancen und die Vorlage eines gesonderten Beschäftigungspakets für junge Menschen. Hinzu kommen Investitionen in die Qualifikation der Arbeitskräfte und die Schaffung eines europäischen Arbeitsmarktes durch die Beseitigung rechtlicher und praktischer Hindernisse für die Arbeitnehmerfreizügigkeit sowie eine bessere EU-weite Abstimmung von Arbeitsplatzangebot und -nachfrage. Der dritte Bereich bezieht sich auf eine effektivere Steuerung auf EU-Ebene durch eine stärkere Koordinierung und multilaterale Überwachung der Beschäftigungspolitik, eine wirksame Beteiligung der Sozialpartner und die Verwendung einschlägiger Finanzinstrumente.[4]

Die Situation junger Menschen ist seit 2001 ein integrativer Bestandteil europäischer Beschäftigungspolitik. Die Grundlage hierfür war die Veröffentlichung des Weißbuchs "Jugend", das zu einer verstärkten Berücksichtigung der Bedürfnisse junger Menschen bei den auf europäischer und nationaler Ebene getroffenen politischen Maßnahmen aufrief. Im März 2005 verabschiedete der Europäische Rat den "Europäischen Pakt für die Jugend", der darauf abzielte, die allgemeine und berufliche Bildung, die Mobilität sowie die berufliche und soziale Eingliederung junger Menschen zu verbessern und zugleich die Vereinbarkeit von Berufstätigkeit und Familienleben zu erleichtern. Für die nachfolgenden Ausführungen ist hierbei besonders bedeutsam, dass bereits im Rahmen dieses Paktes auf das Unternehmertum und die Vermittlung unternehmerischer Kompetenzen verwiesen wurde, um ein höheres Beschäftigungsniveau bei jungen Menschen zu erzielen.

2007 wurde das Programm "Jugend in Aktion" aufgelegt, das die Mobilität, nicht-formales Lernen, den interkulturellen Dialog sowie die Einbeziehung aller jungen Menschen unabhängig von ihrem bildungsbezogenen, sozialen und kulturellen Hintergrund fördert. Parallel hierzu wurden junge Menschen eine der Hauptzielgruppen des Europäischen Sozialfonds. Zudem wurden im Februar 2012 noch verfügbare Gelder aus den EU-Strukturfonds für den Programmplanungszeitraum 2007 bis 2013 mobilisiert, um die Beschäftigungssituation in den Mitgliedstaaten mit der zu diesem Zeitpunkt höchsten Jugendarbeitslosigkeit zu verbessern.[5]

2010 wurde die Leitinitiative "Jugend in Bewegung" als Teil der Strategie "Europa 2020" verabschiedet. Dieses Maßnahmenpaket ist bedeutsam, weil es das erste seiner Art ist, das sich ausschließlich mit den Chancen junger Menschen bei der Arbeitssuche befasst.[6] Eine Komponente dieses Maßnahmenpakets stellt die Initiative "Chancen für junge Menschen" dar, die 2012 bis 2013 Mittel aus dem Europäischen Sozialfonds nutzte, um die Berufsausbildungsmöglichkeiten zu verbessern sowie Jungunternehmer(innen) und soziales Unternehmertum zu fördern. Die zweite Komponente stellen Maßnahmen zur Förderung der Arbeitsmarktmobilität dar. Ein Beispiel ist das Programm "Dein erster EURES-Arbeitsplatz", bei dem das Portal zur beruflichen Mobilität (EURES) junge Menschen bei der Suche nach einem Arbeits-, Ausbildungs- oder Praktikumsplatz in anderen EU-Ländern unterstützt. Eine weitere Maßnahme ist die Förderung kleiner Unternehmen und die Aufnahme selbständiger Tätigkeiten durch das Mikrofinanzierungsinstrument PROGRESS.

2012 wurde das "Paket zur Jugendbeschäftigung" verabschiedet, in dessen Rahmen im April 2013 eine "Jugendgarantie" eingeführt wurde. Diese ruft die Mitgliedstaaten dazu auf sicherzustellen, dass allen jungen Menschen unter 25 Jahren innerhalb eines Zeitraums von vier Monaten, nachdem sie arbeitslos werden oder die Schule verlassen haben, eine hochwertige Arbeitsstelle, ein Ausbildungs- beziehungsweise Praktikumsplatz oder eine Weiterbildungsmaßnahme angeboten wird. Im Juli 2013 wurde die "Europäische Ausbildungsallianz" ins Leben gerufen, die eine qualitative und quantitative Verbesserung des EU-weiten Ausbildungsangebots angestrebt. Zudem wurde ein Qualitätsrahmen für Praktika vereinbart, damit junge Menschen unter fairen Bedingungen einschlägige Berufserfahrungen sammeln können.

Ein besonders wichtiges Instrument stellt die "Beschäftigungsinitiative für junge Menschen" dar, die der Europäische Rat im Februar 2013 beschlossen hat. Für den Zeitraum 2014 bis 2020 werden insgesamt 6 Milliarden Euro für Maßnahmen zur Förderung der Beschäftigung der NEETs-Gruppe zur Verfügung gestellt. EU-Regionen, in denen die Jugendarbeitslosigkeit bei über 25 Prozent liegt, erhalten als Erste Zugang zu diesen Mitteln, die jeweils zur Hälfte vom Europäischen Sozialfonds und von der eigenständigen Haushaltslinie "Jugendbeschäftigung" bereitgestellt werden.

Insgesamt lässt sich festhalten, dass sich die Jugendarbeitslosigkeit mit der Verabschiedung des Programms "Jugend in Aktion" 2007 als ein eigenständiges Handlungsfeld innerhalb der Beschäftigungspolitik etabliert hat und somit die Problematisierung bereits vor dem Beginn der Finanz- und Schuldenkrise in Europa stattfand. Interessant ist hierbei, dass bereits ab diesem Zeitpunkt zur Erhöhung der Beschäftigungsquote der Jugendlichen und jungen Erwachsenen finanzielle Mittel aus dem Europäischen Fonds für Regionale Entwicklung und insbesondere dem Europäischen Sozialfonds bereitgestellt wurden. Die Mittel flossen zunächst in die Bezuschussung von Fortbildungs- oder Beratungsmaßnahmen und in Projekte, die darauf ausgerichtet waren, einem frühen Schul- oder Ausbildungsabbruch vorzubeugen sowie den Wiedereinstieg in die formale Allgemein- oder Berufsbildung und den Übergang von der Schule ins Erwerbsleben durch Mentoring und individuelle Beratung zu erleichtern. Angesichts der Tatsache, dass sich die EU-Beschäftigungspolitik über lange Zeit durch allgemeine Politikempfehlungen auszeichnete,[7] ist es bemerkenswert, dass die Maßnahmen für Jugendarbeitslosigkeit konkret sind und zudem mit EU-Mitteln finanziell unterstützt werden.

Die europäischen Maßnahmen zur Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit weichen somit von den klassischen Maßnahmen im Bereich der EU-Beschäftigungspolitik ab, da sie inhaltlich genauer formuliert sind und mit der Bereitstellung finanzieller Mittel einhergehen. Zudem ist – seit der Zuspitzung der Situation auf dem Arbeitsmarkt – die EU zunehmend von ihrer früheren Strategie abgewichen, allein die Beschäftigungsfähigkeit junger Menschen zu stärken. Stattdessen will sie auch strukturelle beziehungsweise institutionelle Veränderungen in den Bildungs- und Ausbildungssystemen sowie den Arbeitsmärkten herbeiführen.


Fußnoten

1.
Vgl. Werner Eichhorst et al., How to Combine the Entry of Young People in the Labour Market with the Retention of Older Workers?, in: IZA Journal of European Labor Studies 19 (2014) 3, S. 1–23.
2.
Vgl. Europäische Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen, Junge Menschen und NEETs in Europa: Erste Ergebnisse, 2011, http://eurofound.europa.eu/sites/default/
files/ef_files/pubdocs/2011/72/de/1/EF1172DE.pdf
(22.12.2014).
3.
Vgl. Bernhard Ebbinghaus/Bernhard Kittel, Europäische Sozialmodelle à la carte: Gibt es institutionelle Wahlverwandtschaften zwischen Wohlfahrtsstaat und Arbeitsbeziehungen?, in: Jens Beckert et al. (Hrsg.), Transformationen des Kapitalismus, Frankfurt/M. 2006, S. 223–246.
4.
Vgl. Europäische Kommission, Einen arbeitsplatzintensiven Aufschwung gestalten, 2012, http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=7619&langId=de«, S. 24 (22.12.2014).
5.
Vgl. Europäische Kommission, EU-Maßnahmen gegen Jugendarbeitslosigkeit, 2014, ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=11578&langId=de, S. 2 (22.12.2014).
6.
Vgl. Didier Chabanet, Between Youth Policy and Employment Policy: The Rise, Limits and Ambiguities of a Corporatist System of Youth Representation within the EU, in: Journal of Common Market Studies 52 (2014) 3, S. 479–494.
7.
Vgl. Uwe Puetter, Die Wirtschafts- und Sozialpolitik der EU, Wien 2009, S. 168.
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Autor: Jale Tosun für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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