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16.1.2015 | Von:
Andreas Mayert

Arbeitskräftewanderung zur Stabilisierung des Euroraums?

Die Gründung der europäischen Währungsunion kann als das bislang größte Experiment der Etablierung eines Währungszusammenschlusses ansonsten weiterhin souveräner Staaten gelten. Historisch war die Festlegung einer einheitlichen Währung so gut wie immer die Folge von Staatenbildung und setzte daher eine politische Union zwischen einzelnen Mitgliedsregionen sowie das Vorhandensein einer Zentralregierung voraus, die neben anderen Aufgaben insbesondere über einen eigenen Haushalt von nennenswertem Ausmaß und entsprechende Möglichkeiten der Steuererhebung verfügte.[1] Gerade dieser Unterschied zwischen der Eurozone und sonstigen Währungsräumen macht sie – unromantisch ausgedrückt – zu einer einmaligen Versuchsanordnung.[2] Aber nicht diese Besonderheit allein, sondern ihr Zusammenwirken mit der lang anhaltenden Krise des Euroraums insgesamt und dem besonders tiefen wirtschaftlichen Einbruch einiger Mitgliedstaaten haben zur Folge, dass alte theoretische Ansätze wiederentdeckt werden, die unter dem Oberbegriff "Theorie optimaler Währungsräume" zusammengefasst werden können. Ursprüngliches Ziel dieser Ansätze, die bis in die 1960er-Jahre zurückreichen, war es, einen analytischen Rahmen zu entwickeln, mit dessen Hilfe die Kosten und der Nutzen der Bildung oder des Beitritts zu einer Währungsunion gegeneinander abgewogen werden können. Diese Frage stellt sich aus heutiger Sicht nur noch für Beitrittskandidaten zur Eurozone. Aber auch für die bereits bestehende Währungsunion liefert die Theorie optimaler Währungsräume Anhaltspunkte für eine künftig bessere Funktionsfähigkeit und – insbesondere – Kritikpunkte an ihrer bisherigen Ausgestaltung.

Die Rolle, die grenzüberschreitender Arbeitsmobilität als Stabilisierungsfaktor einer Währungsunion in diesem Diskussionsprozess zugemessen wird, ist zumeist positiv, wenn auch mit wichtigen Einschränkungen. Als Konsens hat sich herausgebildet, dass Arbeitsmobilität keineswegs das bedeutendste Element einer funktionierenden Währungsunion ist, sondern dann eine wichtigere Rolle spielt, wenn die vorrangige institutionelle Gestaltung Schwachpunkte aufweist.[3] Dieser Konsens galt jedoch nicht immer. Im Gegenteil war eine hohe Arbeitsmobilität für den "Gründungsvater" der Theorie, den kanadischen Ökonomen und Wirtschaftsnobelpreisträger des Jahres 1999, Robert Mundell, das Schlüsselelement für eine funktionsfähige Währungsunion.[4] Im Folgenden werden daher zunächst seine Überlegungen geschildert, die sich bestens dazu eignen, nicht nur die potenziell stabilisierende Funktion von Arbeitsmobilität in einer Währungsunion zu verdeutlichen, sondern auch auf wichtige Vorbehalte einzugehen, die im weiteren Verlauf der wissenschaftlichen Diskussion dazu führten, dass andere Eigenschaften einer funktionsfähigen Währungsunion in den Vordergrund rückten, ohne dass dabei Arbeitsmobilität völlig aus den Augen verloren wurde.[5]

Grenzüberschreitende Arbeitsmobilität in einer Währungsunion

Obwohl vor dem Hintergrund des nach dem zweiten Weltkrieg installierten Bretton-Woods-Systems bereits in den 1950er-Jahren ausgiebig über die Vor- und Nachteile fixierter Wechselkurse zwischen den Währungen einzelner Staaten diskutiert wurde,[6] lieferte erst Robert Mundell 1961 unter dem Titel "Eine Theorie optimaler Währungsräume" den Analyserahmen für die ökonomische Bewertung eines Arrangements, das über die Festlegung von Wechselkursen weit hinausgeht: Den Zusammenschluss von Staaten zu einer Währungsunion. Das von ihm entworfene Modell ist dabei denkbar einfach.

Betrachtet werden zwei Staaten, in denen jeweils ein – allerdings unterschiedliches – Produkt hergestellt wird. Beide Staaten treiben Handel miteinander, aber mit keinem anderen Land. In einer gedachten Ausgangssituation befinden sich beide Staaten in einem internen Gleichgewicht, das sich durch geringe Arbeitslosigkeit und geringe Inflation auszeichnet, und in einem externen Gleichgewicht, dessen Merkmal eine ausgeglichene Handelsbilanz ist, sodass sich Exporte und Importe in beiden Staaten jeweils wertmäßig entsprechen. In dieser Situation kommt es nun zu einem Nachfrageschock, das heißt zu einer unvorhergesehenen Zunahme der Nachfrage nach den Produkten des einen und einem Einbruch der Nachfrage nach dem Produkt des anderen Landes. Ein sich in dieser Form unterschiedlich auf verschiedene Staaten auswirkender Schock wird auch asymmetrischer Schock genannt, ein Begriff, auf den immer wieder zurückzukommen sein wird. Sind nun die Löhne in den beiden Ländern kurzfristig "rigide", passen sich also den neuen Gegebenheiten nicht sofort an, kommt es in dem einen Land zu Arbeitslosigkeit, während das andere Land einen Boom erlebt, der mittelfristig auch Preise und Löhne erhöhen und somit Inflation erzeugen wird. Beide Länder befinden sich nun offensichtlich nicht mehr im internen Gleichgewicht. Aber auch das externe Gleichgewicht ist gestört. Der boomende Staat erwirtschaftet einen Handelsbilanzüberschuss, der andere Staat ein entsprechendes Defizit. Bei flexiblen Wechselkursen wird dieser Zustand jedoch nicht lange anhalten. Die Währung des boomenden Staates wird aufwerten, sodass sein Produkt relativ teuer und weniger nachgefragt wird, für den anderen Staat gilt das Gegenteil. Am Ende des automatischen Anpassungsprozesses befinden sich beide Staaten wieder im Gleichgewicht.

Bilden beide Staaten aber nun eine Währungsunion, so ist eine Auf- beziehungsweise Abwertung der Währung nicht mehr möglich und die beschriebene Anpassung an den asymmetrischen Schock ausgeschlossen. Nach Robert Mundell ergibt sich daraus jedoch dann kein Problem, wenn Arbeitskräfte vollkommen mobil zwischen den beiden Staaten sind. Die Arbeitslosen des Krisenstaates wandern in den boomenden Staat, der dringend neue Arbeitskräfte benötigt. Dadurch sinkt im Krisenstaat die Arbeitslosigkeit, während der andere Staat von einem sinkenden Lohndruck profitiert, der inflationäre Entwicklungen verhindert. Und auch die Handelsbilanzungleichgewichte werden ausgeglichen. Denn die in den boomenden Staat ausgewanderten Arbeitskräfte kaufen auch Produkte des Krisenstaates, wodurch dieser seine Exporte erhöht. Und die zahlenmäßig dezimierten Arbeitskräfte des Krisenstaates kaufen weniger Produkte des boomenden Staates, sodass auch die Importe sinken. Im boomenden Staat ergeben sich gegenläufige Entwicklungen, sodass die Handelsbilanzen beider Staaten schließlich wieder ausgeglichen sind.

Hohe Arbeitsmobilität ist daher nach Mundell das entscheidende Kriterium für eine funktionierende Währungsunion. Und obwohl die Annahmen seines Modells hochabstrakt sind, wird es heute so gut wie immer angeführt, wenn für eine höhere Arbeitsmobilität im Euroraum als Mittel zur Abmilderung der Krise geworben wird.[7] Dabei hat es durchaus einige schwerwiegende Schwachpunkte, die für die Eurozone hohe Bedeutung haben:
  1. Obwohl Mundell annimmt, dass in beiden Staaten jeweils ein unterschiedliches Produkt mit entsprechend unterschiedlicher Technologie hergestellt wird, geht er davon aus, dass Arbeitskräfte kein Problem haben, nach erfolgreicher Wanderung in den neuen Arbeitsmarkt eingegliedert zu werden. Sie sind somit nicht nur räumlich, sondern auch beruflich vollkommen mobil, sodass strukturelle Arbeitslosigkeit ausgeschlossen wird. Der kanadische Wirtschaftswissenschaftler Ronald McKinnon, ein weiterer Urvater der Theorie optimaler Währungsräume, wies daher bereits 1963 darauf hin, dass unter der realistischen Bedingung, dass in Staaten eine Vielzahl von Produkten und Dienstleistungen hergestellt wird, berufliche wichtiger als räumliche Mobilität ist.[8] Wie wir noch sehen werden, entspricht allerdings die Annahme vollkommener beruflicher Mobilität für das Gros der Beschäftigten der Eurozone ohnehin nicht der Realität und strukturelle Arbeitslosigkeit spielt eine große Rolle. Damit wird aber zugleich auch räumlicher Mobilität eine Grenze gesetzt.
  2. Bereits aus dem Grundmodell von Mundell lassen sich durchaus ambivalente Auswirkungen von Arbeitsmobilität ableiten. Denn zwar befinden sich beide Staaten nach Beendigung der Migrationsbewegungen wieder im Gleichgewicht. Aber das Erreichen eines Gleichgewichts bedeutet auch, dass der negativ vom asymmetrischen Schock betroffene Staat seine Arbeitskräfte für immer verloren hat. Anders ausgedrückt: Nicht nur Arbeitskräfte, auch Jobs emigrieren.[9] Das ist dann kein Problem, wenn im Zeitverlauf mal der eine, mal der andere Staat negativ von einem begrenzten Schock betroffen ist. Mit der Einseitigkeit, der Größe und der Länge asymmetrischer Schocks nehmen jedoch auch einseitige Migrationsbewegungen im Ausmaß und an Dauerhaftigkeit zu und können zu erheblichen Bevölkerungsverlusten führen, die negative Auswirkungen auf die fiskalische Situation und das Wachstumspotenzial des negativ betroffenen Staates haben. Der US-amerikanische Ökonom Peter Kenen, dritter Urvater der Theorie optimaler Währungsräume, verwies daher in einem 1969 veröffentlichten Beitrag darauf, dass eine funktionierende Währungsunion ein hinreichend großes föderales Budget benötigt, das über automatische Transfers das Ausmaß asymmetrischer Schocks in negativ betroffenen Regionen ebenso abmildert wie die Auswirkung des dauerhaften Verlustes von Arbeitskräften – und damit Steuerzahlern – auf die fiskalische Situation einzelner Mitgliedstaaten.[10] Eine "Fiskalunion" dient somit zum einen – im Sinne einer Versicherung auf Gegenseitigkeit – der Abschwächung asymmetrischer Schocks, zum anderen – im Sinne solidarischer Transfers – der langfristigen Umverteilung von Ressourcen zwischen den Mitgliedstaaten einer Währungsunion.
  3. Robert Mundell geht in seinem Modell – jedenfalls implizit – davon aus, dass die von ihm betrachteten Staaten ein ähnliches Entwicklungs- und Einkommensniveau aufweisen. Er kann damit ausschließen, dass Arbeitskräfte nicht nur aufgrund von Arbeitslosigkeit, sondern auch wegen starker Einkommensunterschiede zwischen den verschiedenen Staaten wandern. Langfristige Krisen können jedoch auch zum Entstehen erheblicher Lohnunterschiede zwischen Mitgliedstaaten einer Währungsunion führen und somit zusätzlichen Migrationsdruck erzeugen. Gleiches gilt, wenn Staaten mit sehr unterschiedlichem Entwicklungsniveau in eine Währungsunion aufgenommen werden.
  4. Die Modellwelt von Robert Mundell kennt nicht nur keinen Handel mit Staaten außerhalb der Währungsunion, es gibt auch keine Migrationsbewegungen zwischen der Währungsunion und Drittstaaten. Für die Eurozone ist diese Modellwelt denkbar ungeeignet, denn Arbeitnehmerfreizügigkeit gilt in der gesamten EU. Wie wir noch sehen werden, haben die Wanderungsbewegungen von EU-Bürgern, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Eurozone besitzen, erheblichen Einfluss auf die Anpassung der Eurozonen-Arbeitsmärkte an wirtschaftliche Booms und Krisen.
In einer Reihe von Veröffentlichungen wurden in den Jahren nach Mundells Beitrag weitere Eigenschaften herausgearbeitet, die eine funktionsfähige Währungsunion besitzen sollte, um asymmetrische Schocks abfedern zu können und die Kosten der Aufgabe einer eigenen Währung für die Mitgliedstaaten möglichst klein zu halten. Nach Ronald McKinnon sollten Mitglieder einer Währungsunion möglichst offene Volkswirtschaften sein. Peter Kenen betonte neben der bereits erwähnten Notwendigkeit eines ausreichenden föderalen Budgets, dass Staaten dann Kandidaten für eine Währungsunion sind, wenn sie ähnliche Produktionsstrukturen aufweisen – denn nur dann bieten sich für Arbeitskräfte tatsächlich Gelegenheiten, im Falle von Arbeitslosigkeit durch Wanderung in einen anderen Staat einen ihrer Ausbildung und Erfahrung entsprechenden Job zu finden. Ähnliche Produktionsstrukturen setzen voraus, dass die Mitgliedstaaten einer Währungsunion nicht übermäßig auf die Produktion bestimmter Güter spezialisiert sind. Der australische Ökonom Warner Max Corden vertrat die Ansicht, dass die wichtigsten Eigenschaften der Mitglieder einer Währungsunion flexible Löhne und Preise sind, die nach dem Eintreten asymmetrischer Schocks eine schnelle Anpassung an die neuen Gegebenheiten ermöglichen.[11] Im Falle eines negativen ökonomischen Schocks bedeuten flexible Löhne, dass betroffene Volkswirtschaften einen Prozess der "internen Abwertung" – also genereller Lohnsenkungen zur Wiedergewinnung von Wettbewerbsfähigkeit – durchlaufen müssen. Robert Mundell selbst griff 1973 noch einmal in die Diskussion ein und stellte die Theorie auf, dass finanzielle Integration der Mitgliedstaaten einer Währungsunion asymmetrische Schocks abfedern könne.[12] Er dachte dabei daran, dass in einer finanziell integrierten Währungsunion Bürger, Unternehmen und Banken einzelner Mitgliedstaaten nicht nur Forderungen gegenüber heimischen Unternehmen und Banken erheben, sondern auch am Kapital anderer Mitgliedstaaten beteiligt sind. Kommt es dann zu einem asymmetrischen Schock, wird seine Wirkung ähnlich wie in einer Fiskalunion zwischen den Mitgliedstaaten geteilt. Robert Mundells Hintergedanke war, dass Kapital mobiler als Arbeit ist und entsprechend eine geringe Arbeitsmobilität ausgleichen kann.

Die europäische Währungsunion – ein unvollkommener Währungsraum

Im Zuge der langjährigen Diskussionen um die Gründung einer europäischen Währungsunion wurden die theoretischen Vorüberlegungen der Theorie optimaler Währungsräume zur Kenntnis genommen, wenn sie auch nicht unbedingt praktische Folgen hatten. Bekannt war, dass die Arbeitsmobilität in Europa trotz Arbeitnehmerfreizügigkeit im Vergleich zu anderen Währungsunionen wie denen von USA, Kanada und Australien ausgesprochen gering war.[13] In zwei von der Europäischen Kommission veröffentlichten Dokumenten, dem 1975 erschienen "Marjolin Report" und dem 1977 publizierten "MacDougall Report" wurde daher gefordert, dass eine europäische Währungsunion ein gewisses Maß an fiskalischer Integration besitzen müsse.[14] Im Marjolin Report wurde – seiner Zeit um vier Jahrzehnte voraus – eine europäische Arbeitslosenversicherung gefordert. Diese Forderungen, die auch eine starke politische Integration notwendig gemacht hätten, wurden jedoch nicht berücksichtigt und spielten im für die institutionelle Ausgestaltung der Eurozone maßgeblichen Delors-Report aus dem Jahr 1989 keine Rolle mehr.[15] Statt auf fiskalische Integration wurde auf die im Stabilitäts- und Wachstumspakt formulierten fiskalischen Regeln gesetzt, die Mitgliedstaaten Spielraum eröffneten, durch antizyklische nationale Politik selbst asymmetrischen Schocks entgegenzuwirken. Zur gleichen Zeit sollten die Regeln einer übermäßigen Verschuldung entgegenwirken.

Der New Yorker Wirtschaftswissenschaftler Dominick Salvatore – als Beispiel für viele andere Ökonomen – fasste zwei Jahre vor dem Startschuss des Euros im Jahr 1999 die Gründe zusammen, warum die Eurozone kein optimaler Währungsraum sei:[16] Zu geringe Arbeitsmobilität und keine fiskalische Integration. Die Währungsunion sei unter diesen Umständen einem größeren asymmetrischen Schock nicht gewachsen, eine Argumentation, die 2000 von Martin Feldstein noch einmal mit besonderer Schärfe formuliert wurde.[17]

Aber nicht alle Ökonomen vertraten diese pessimistische Auffassung und Mitte der 1990er-Jahre entwickelte sich eine "neue" Theorie optimaler Währungsräume, die viele der Kritikpunkte der alten Theorie an der Konstruktion der Eurozone zu widerlegen oder wenigstens abzuschwächen versuchte. Ihr Hauptansatzpunkt war, dass die alte Theorie in dem Sinne statisch und allein "rückblickend" sei, als sie die Eigenschaften einer Währungsunion und ihrer potenziellen Mitglieder vor Einführung der gemeinsamen Währung betrachte. Da jedoch angenommen werden kann, dass ein gemeinsamer Währungsraum eine Vielzahl von Prozessen in Gang setzt, die zu einer schrittweisen Veränderung der einzelnen Mitgliedstaaten, ihrer Beziehungen zueinander und der Regeln und Institutionen der Währungsunion führen, könnte sich im Laufe der Zeit ein stärkeres Zusammenwachsen der Eurozone ergeben. Paul De Grauwe und Francesco Mongelli zählen vier solcher Veränderungen auf:[18]
  1. Eine zunehmende ökonomische Integration der Mitgliedstaaten, die zu einer Ausweitung des Handels führt.
  2. Eine Verstärkung der Finanzmarktintegration der Mitgliedstaaten, die, wie von Robert Mundell 1973 vermutet, eine Versicherung der Mitgliedstaaten untereinander gegen die Folgen asymmetrischer Schocks zum Ergebnis hat.
  3. Eine durch den vermehrten Handel und die Finanzmarktintegration ausgelöste Angleichung der Produktionsstrukturen der Mitgliedstaaten, wodurch ihre Konjunkturzyklen synchroner verlaufen, asymmetrische Schocks seltener auftreten und mobilen Arbeitskräfte mehr Wanderungsziele zur Verfügung stehen. Durch letzteren Effekt würde auch die Arbeitsmobilität zunehmen.
  4. Eine durch verstärken Wettbewerb untereinander verursachte Zunahme der Produkt- und Arbeitsmarktflexibilität, wodurch die Auswirkungen asymmetrischer Schocks – insbesondere über Lohnanpassungen – abgefedert werden können.
Die endogenen Entwicklungen könnten im Ergebnis dazu führen, dass eine Währungsunion und ihre Mitgliedstaaten, die bei Einführung der gemeinsamen Währung nicht die Kriterien einer optimalen Währungsunion im Sinne der alten Theorie optimaler Währungsräume erfüllt haben, diese ex post erfüllen. Paul De Grauwe und eine Vielzahl anderer Forscher fanden in den 2000er-Jahren Hinweise, die ihre These zum Teil stützten[19] und der in diesen Jahren zu beobachtende Erfolg des Euros schien ihnen recht zu geben. Die Arbeitsmobilität blieb in der Europäischen Union allerdings weiterhin gering.[20]

Wie sich nach Ausbruch der Finanzmarktkrise zeigen sollte, erwiesen sich die Ansätze der neuen Theorie optimaler Währungsräume jedoch nicht nur als zu optimistisch, sie teilten zudem ein gemeinsames Schicksal mit den älteren Ansätzen: Sie hatten wichtige Aspekte, die einen gemeinsamen Währungsraum funktionsfähig machen, übersehen – und damit auch wichtige Ursachen asymmetrischer Schocks.

So wurde zwar viel über denkbare positive Auswirkungen verstärkter Finanzmarktintegration diskutiert, jedoch weit weniger über die Voraussetzungen eines stabilen Finanzsystems. Nur einige wenige Autoren dachten darüber nach, dass es in der aufstrebenden europäischen Peripherie zu spekulativen Kapitalzuflüssen kommen könnte, die dort zum Entstehen von Spekulationsblasen und zu überproportional steigenden Löhnen und Preisen führen und einen schleichenden Verlust an Wettbewerbsfähigkeit zur Folge haben könnten – eine Entwicklung, die bereits für sich ein asymmetrischer Schock ist.[21] Völlig übersehen wurde auch, dass Europa eine weitaus größere Zahl systemrelevanter Banken als die USA besitzt, die zudem einzelstaatlich beaufsichtigt werden und im Notfall von den Einzelstaaten gerettet werden müssen. Übersehen wurde darüber hinaus, dass die mittlerweile zu zweifelhaftem Ruhm gelangte No-Bailout-Klausel zwar die Rettung von in Not geratenen Einzelstaaten verbot, diese aber mit der Abgabe der geldpolitischen Verantwortung an die Europäsche Zentralbank auch ein wichtiges Instrument verloren hatten, spekulative Angriffe auf ihre Staatsschuldentitel zu verhindern. Ein souveräner Staat mit eigener Notenbank ist vor einer Staatspleite weitgehend geschützt, weil die Zentralbank im Notfall Staatsanleihen aufkaufen kann. Das Fehlen einer solchen Instanz macht die Eurostaaten dann aber besonders anfällig für jene Art von spekulativen Staatsschuldenkrisen, die eigentlich nur in Fremdwährung verschuldete Schwellenländer treffen können.[22]

Die Finanzkrise legte schrittweise all diese Schwachpunkte offen und führte dazu, dass die Eurozone von einer ganzen Reihe asymmetrischer Schocks getroffen wurde. Staaten wie Irland und Spanien sahen sich gezwungen, ihre übergroßen Banken zu retten, was eine massive Erhöhung der Staatsschuldenquoten zur Folge hatte. Nachdem sich in Griechenland gezeigt hatte, dass Staatsinsolvenzen im Euroraum nicht ausgeschlossen werden können, waren auch die Peripheriestaaten spekulativen Angriffen ausgesetzt, die eine geordnete Refinanzierung ihrer Haushalte am Markt zeitweise unmöglich machten. Zu diesen Problemen gesellte sich ihre verlorene Wettbewerbsfähigkeit, die ein Herauswachsen aus der Krise erschwerte. Rettungspakete wurden aufgelegt, die zur Sanierung der Staatshaushalte mit drastischen Sparauflagen verbunden wurden, und die einen weiteren asymmetrischen Nachfrageschock in der Eurozone auslösten. Die Arbeitslosenquoten drifteten auseinander. Betrug der Unterschied zwischen der niedrigsten und höchsten Arbeitslosenquote im Euroraum 2007 noch 5,1 Prozentpunkte, wuchs er bis 2013 auf 22,4 Prozentpunkte an.[23]

Die Eurozone befindet sich infolgedessen in genau jener Situation, vor der die Urväter der Theorie optimaler Währungsräume gewarnt hatten. Sie wurde von einem massiven asymmetrischen Schock getroffen. Ihr fehlen aber weitgehend alle Mechanismen, diesen abzumildern. Die Anpassungslast trifft daher weitgehend die Arbeitnehmer. Viele sind arbeitslos geworden und in den Krisenstaaten mussten zum Teil erhebliche Lohnsenkungen hingenommen werden. Als Ausweg aus dieser Situation bleibt, Robert Mundell folgend, die Möglichkeit, aus Staaten mit hoher Arbeitslosigkeit in Gebiete mit einer besseren wirtschaftlichen Situation zu emigrieren.

Grenzüberschreitende Arbeitsmobilität und die europäische Wirtschaftskrise

Vom Ideal einer hohen Arbeitsmobilität ist die Eurozone – wie auch die EU insgesamt – trotz der Krise noch weit entfernt. 2013 waren nur 3,3 Prozent der Arbeitskräfte der EU "mobile EU-Bürger", das heißt in einem anderen als ihrem heimatlichen EU-Staat beschäftigt.[24] Zuletzt haben allerdings verschiedene Untersuchungen Hinweise gefunden, dass die Arbeitskräftemobilität im Vergleich zu den Vorkrisenjahren zugenommen hat.[25] Die verschiedenen Studien nennen jedoch auch den hauptsächlichen Grund für diese Entwicklung: Die EU-Osterweiterungsrunden in den Jahren 2004 und 2007 haben der Eurozone hochmobile Arbeitskräfte aus den osteuropäischen Beitrittsstaaten zugeführt, die Teil des Arbeitnehmerpools der Eurozone geworden sind. Von den insgesamt 10,3 Millionen mobilen EU-Bürgern stammen 4,8 Millionen aus den östlichen Beitrittstaaten der Jahre 2004 und 2007 und weitere 300.000 aus dem 2013 beigetretenen Kroatien.[26] Wie sich gezeigt hat, reagierten diese EU-Migranten hochsensitiv auf die wirtschaftliche Situation der Eurozonen-Staaten. Als es in den 2000er-Jahren in den südeuropäischen Peripheriestaaten, Irland und (dem nicht zur Eurozone gehörenden) Großbritannien zunächst zu einer besonders günstigen ökonomischen Entwicklung kam, wanderte eine große Zahl von EU-2[27] und EU-10[28] Bürgern in diese Staaten – allerdings weniger aufgrund von Arbeitslosigkeit in ihrer Heimat, sondern vor allem wegen des starken Lohnunterschieds. Bis 2008 lebten bereits 1,6 Millionen EU-2-Bürger in Italien und Spanien, und 1,3 Millionen EU-8 Bürger[29] in Großbritannien, Deutschland und Irland.[30] Überwiegend ausgesprochen gut qualifiziert, nahmen sie dabei häufig Jobs weit unter ihrem Ausbildungsniveau an. Die Überqualifizierungsquote von EU-2-Migranten lag 2008 bei 76 Prozent, 2013 immer noch bei 59 Prozent. Die entsprechenden Werte für EU-10-Migranten lagen mit 58,4 Prozent (2008) bzw. 56,2 Prozent (2013) nur knapp darunter.[31]

Nach Ausbruch der Krise wurden diese Migranten überproportional von den negativen Auswirkungen getroffen, da sie in den am meisten unter der Krise leidenden Wirtschaftssektoren – insbesondere der Baubranche – gearbeitet hatten, häufig nur Zeitverträge besaßen oder in der Schattenwirtschaft tätig waren.[32] Es kam in erheblichem Ausmaß zu Rückwanderung in ihre Heimatstaaten,[33] ein großer Teil der Arbeitsmigranten wurde jedoch auch in weiterhin (relativ) prosperierende Regionen wie Deutschland umgeleitet.[34]

Tatsächlich erwiesen sich Migranten aus den östlichen Beitrittsstaaten als der funktionsfähigste Puffer beim partiellen Abbau von Arbeitsmarktungleichgewichten im Euroraum.[35] Es liegt eine gewisse bittere Ironie darin, dass die aus den EU-10 und EU-2 stammenden Erwerbstätigen der Eurozone, die am ehesten den Vorstellungen der alten Theorie optimaler Währungsräume bezogen auf Arbeitsmarktflexibilität (Verzicht auf qualifikationsgerechte Löhne, hohe berufliche Mobilität, Tätigkeit in gering regulierten Beschäftigungsverhältnissen) und räumliche Arbeitsmarktmobilität entsprechen, häufig die (ersten) Verlierer der Krise waren und mittlerweile von einigen zudem noch unter den Generalverdacht des Wohlfahrtstourismus gestellt werden.

Die Länge und das Ausmaß des Wirtschaftseinbruchs in den südlichen Peripheriestaaten führen jedoch zunehmend dazu, dass auch Staatsbürger der Krisenstaaten ihre Heimat verlassen oder eine Auswanderung in Betracht ziehen. 2012 verließen 57.000 Spanier, 50.000 Italiener, 126.000 Griechen, 49.000 Portugiesen und 45.000 Iren ihre Heimat.[36] Hauptzielländer der südeuropäischen Auswanderer waren dabei Großbritannien (29 Prozent), Deutschland (26 Prozent) und Frankreich (17 Prozent).[37] 35 Prozent der Spanier, 25 Prozent der Italiener, 29 Prozent der Griechen, 22 Prozent der Portugiesen und 32 Prozent der Iren können sich vorstellen, künftig einen Job im Ausland zu suchen.[38] Auch die Zahl der auf der Onlineplattform der European Employment Services (EURES) registrierten Arbeitssuchenden aus den südeuropäischen Krisenstaaten hat sich deutlich erhöht – von zusammengenommen 407.000 im Juni 2012 auf 637.000 im Januar 2014.[39] Auswanderungsgrund ist dabei allerdings keineswegs nur Arbeitslosigkeit. Von den 2012 innerhalb der EU gewanderten Staatsbürgern der südlichen Krisenstaaten gingen 51 Prozent im Vorjahr einer Beschäftigung nach, 15 Prozent waren arbeitslos gemeldet.[40] Als Wanderungsmotiv gaben 42 Prozent an, in der Heimat keinen angemessenen Job zu finden, während 54 Prozent eine besser bezahlte Beschäftigung suchen.[41] Dass nicht nur Arbeitslose nach einer Beschäftigung in einem anderen EU-Staat suchen, geht auch aus ihrem Qualifikationsniveau hervor. 49 Prozent weisen ein hohes, 25 Prozent ein mittleres und 26 ein geringes Qualifikationsniveau auf. Viele Auswanderer sind zudem jung: 51 Prozent sind zwischen 25 und 34 Jahre alt, weitere 15 Prozent zwischen 15 und 24.[42]

Auch wenn die Mobilität von Staatsbürgern der Krisenstaaten zugenommen hat, sollte der dadurch erzielte Entlastungseffekt auf die heimischen Arbeitsmärkte nicht überschätzt werden. So entspricht beispielsweise der zwischen März 2013 und März 2014 in Deutschland zu verzeichnende Beschäftigungszuwachs von Spaniern zahlenmäßig gerade 0,1 Prozent der spanischen Arbeitslosen. Für die anderen Krisenstaaten sind die entsprechenden Verhältnisse mit 0,5 Prozent (Italiener und Portugiesen) und 0,7 Prozent (Griechen) etwas höher.[43]Es ist allerdings nicht auszuschließen, dass sich bei einem Andauern der Krise und fortgesetzter Wanderung mit der Zeit deutlich stärkere Entlastungswirkungen ergeben.

Damit werden jedoch zwei grundsätzliche Fragen aufgeworfen. 1. Ist eine fortgesetzte Wanderung aus der südlichen Peripherie in die europäischen Kernstaaten – gerade aus Sicht der Herkunftsländer – überhaupt wünschenswert? 2. Ist eine fortgesetzte Wanderung vor dem Hintergrund der Aufnahmefähigkeit der kerneuropäischen Arbeitsmärkte und dem strukturellen Unterschied zwischen nachgefragten und angebotenen Arbeitskräften überhaupt möglich?

Die Wanderung von Staatsbürgern aus der Südperipherie ist bislang in absoluten Zahlen noch so geringfügig, dass Befürchtungen eines eventuellen brain drains und eines Verlustes an Steuer- und Beitragszahlern verfrüht wären. Es dürfte jedoch auch klar sein, dass sich hoch entwickelte Eurostaaten, die über ein ausgedehntes Netz an sozialer Infrastruktur und einen ausgebauten Wohlfahrtsstaat verfügen und zudem hoch verschuldet sind, keinen dauerhaften Exodus gerade der jungen und gut ausgebildeten Bürger leisten können. So sehr einzelne Eurostaaten, beispielsweise Deutschland, vor dem Hintergrund des demografischen Wandels und des beginnenden Fachkräftemangels von einer weiteren Zuwanderung aus den Krisenstaaten profitieren könnten, sollte nicht vergessen werden, dass die Krisenstaaten vor den gleichen demografischen Herausforderungen stehen und Fachkräfte benötigen, um irgendwann wieder aus der Krise herauswachsen zu können.[44]

Die Antwort auf die zweite Frage fällt nach einer Studie des Hamburger Weltwirtschaftsinstituts aus dem Jahr 2014 recht eindeutig aus:[45] Da die Finanzkrise und die nachfolgende Wirtschaftskrise in den Peripheriestaaten vor allem Jobs mit geringem Qualifikationsprofil getroffen hat, in den Staaten Kerneuropas aber zunehmend gut qualifizierte Arbeitnehmer gesucht werden, sind der räumlichen Mobilität aufgrund des strukturellen Unterschieds zwischen Arbeitsnachfrage und Arbeitsangebot Grenzen gesetzt. Die vergangenen Jahre haben gezeigt, dass berufliche Mobilität in Europa vor allem Abwärtsmobilität bedeutete. Das heißt: Migranten mit guter Qualifikation waren bereit, auch Jobs anzunehmen, für die sie überqualifiziert sind. Wollte man die hohe Arbeitslosigkeit in den südlichen Krisenländern über Arbeitsmobilität abbauen, müsste es aber zu einer aufwärts gerichteten beruflichen Mobilität kommen. Dieser sind aber schon deshalb Grenzen gesetzt, weil die entsprechenden Jobs mit bereits gut ausgebildeten Migranten nicht nur aus Südeuropa, sondern vor allem aus den östlichen Beitrittsstaaten besetzt werden können. Die Arbeitsmarktungleichgewichte in der Südperipherie lassen sich daher kaum noch über eine Erhöhung der Arbeitsmobilität abmildern. Was vielmehr benötigt wird, ist wachstumsfördernde Politik, die geeignet ist, die Beschäftigung aller Qualifikationsstufen in den Krisenstaaten zu erhöhen. Es ist nicht Anliegen dieses Beitrags, die dazu nötige Politik zu beschreiben. Ein Vergleich der wirtschaftlichen Entwicklung der Eurozone mit den Vereinigten Staaten und Japan weist jedoch darauf hin, dass die europäische Politik der letzten Jahre offensichtlich nicht geeignet war, die Krisenstaaten aus ihrer Situation herauszuführen. Arbeitsmobilität kann für einen Teil der Bürger der Krisenstaaten ein Weg aus Arbeitslosigkeit oder Niedriglohnbeschäftigung sein. Sie ist allein jedoch nicht geeignet, die wirtschaftlichen Divergenzen im Euroraum zu überwinden.
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Fußnoten

1.
Vgl. Charles A.E. Goodhart, Two Concepts of Money: Implications for the Analysis of Optimal Currency Areas, in: European Journal of Political Economy, (1998) 14, S. 407–432.
2.
In der Zwischenzeit wird jedoch über weitere Währungszusammenschlüsse nachgedacht, vgl. J.M.C. Santos Silva/Silvana Tenreyro, Currency Unions in Prospect and Retrospect, in: Annual Review of Economics, (2010) 2, S. 51–74.
3.
Vgl. Barry Eichengreen, The Eurozone Crisis: The Theory of Optimum Currency Areas Bites Back, Notenstein Academy White Paper Series, St. Gallen 2014. Robert M.C. Beyer/Frank Smets, Labour Market Adjustments and Migration in Europe and the United States: How Different?, Arbeitspapier, vorgestellt beim 60. Panel Meeting of Economic Policy, Rom 2014.
4.
Vgl. Robert A. Mundell, A Theory of Optimum Currency Areas, in: American Economic Review, 51 (1961) 4, S. 657–665.
5.
Der Stellenwert, der Arbeitsmobilität immer noch zugemessen wird, zeigt sich an der aktuell zu verzeichnenden Zunahme empirischer Untersuchungen des Ausmaßes der Arbeitsmobilität in Europa und in den USA als Vergleichsmaßstab, vgl. die in Anm. 25 aufgeführte Literatur.
6.
Vgl. beispielsweise Milton Friedman, The Case for Flexible Exchange Rates, in: Milton Friedman (Hrsg.), Essays in Positive Economics, Chicago 1953, S. 157–203.
7.
Vgl. beispielsweise OECD, Matching Economic Migration with Labour Markets Needs in Europe, Paris 2014, S. 8.
8.
Vgl. Ronald I. McKinnon, Optimum Currency Areas, in: American Economic Review, (1963) 53, S. 717–725.
9.
Dass asymmetrische Schocks zu einem dauerhaften Verlust an Beschäftigten führen, wurde von Olivier Blanchard und Lawrence Katz nachgewiesen, vgl. Olivier Blanchard/Lawrence Katz, Regional Evolutions, in: Brookings Papers on Economic Activity, 1 (1992), S. 1–77. Vgl. hierzu auch Paul Krugman, Lessons of Massachusetts for EMU, in: Francisco Torres/Francesco Giavazzi (Hrsg.), Adjustment and Growth in the European Monetary Union, New York. S. 241–261, sowie Paul Krugman, Revenge of the Optimum Currency Area, 24.6.2012, http://krugman.blogs.nytimes.com/2012/06/24/revenge-of-the-optimum-currency-area/?_r=0« (15.12.2014).
10.
Vgl. Peter B. Kenen, The Theory of Optimum Currency Areas: An Eclectic View, in: Robert A. Mundell/Alexander K. Swoboda (Hrsg.), Monetary Problems of the International Economy, Chicago 1969, S. 41–60.
11.
Vgl. Warner Max Corden, Monetary Integration, in: Princeton Essays in International Finance, 93 (1972), International Finance Section, Princeton University, New Jersey.
12.
Vgl. Robert A. Mundell, Uncommon Arguments for Common Currencies, in: Harry J. Johnson/Alexander K. Swoboda (Hrsg.), The Economics of Common Currencies, London 1973, S. 114–132.
13.
Vgl. für eine Untersuchung der europäischen Arbeitsmobilität im Zeitraum von 1975 bis 1987 Jörg Decressin/Antonio Fatás, Regional Labor Market Dynamics in Europe, in: European Economic Review, 39 (1995) 9, S. 1627–1655.
14.
Vgl. European Commission, Report of the Study Group "Economic and Monetary Union 1980" and Annex I (Marjolin Report), Brüssel 1975; European Commission, Report of the Study Group on the Role of Public Finance in European Integration (MacDougall Report), Brüssel 1977.
15.
Vgl. European Commission, Report on Economic and Monetary Union in the European Community (Delors Plan), Committee for the Study of the EMU, Brüssel 1989.
16.
Vgl. Dominick Salvatore, The Common Unresolved Problem with the EMS and EMU, in: American Economic Review, 87 (1997) 2, S. 224–226.
17.
Vgl. Martin Feldstein, Europe Can’t Handle the Euro, in: Wall Street Journal, 8.2.2000, http://www.nber.org/feldstein/wj020800.html« (15.12.2014).
18.
Vgl. Paul De Grauwe/Francesco Mongelli, Endogeneities Of Optimum Currency Areas. What Brings Countries Sharing A Single Currency Closer Together?, ECB Working Paper Series 468/2005.
19.
Vgl. die Übersicht in Francesco Mongelli, European Economic and Monetary Integration and the Optimum Currency Area Theory, European Commission Economic Papers 302/2008.
20.
Vgl. beispielsweise Zuzana Gakova/Lewis Dijkstra, Labour Mobility Between the Regions of the EU-27 and a Comparison with the USA, European Union Regional Policy Note 2/2008.
21.
Die Gefahr wurde allerdings von einigen Autoren realistisch eingeschätzt, vgl. Alan Walters, Sterling in Danger, London 1990, und Jürgen Kröger/Dennis Redonnet, Exchange Rate Regimes and Economic Integration: The Case of the Accession Countries, in: CESifo-Forum, 2 (2001) 2, S. 6–13.
22.
Paul De Grauwe erkannte diesen Zusammenhang als einer der ersten, doch leider zu spät. Vgl. Paul De Grauwe, The Governance of a Fragile Eurozone, CEPS Working Document 346/2011.
23.
Vgl. Bertelsmann Stiftung, Harnessing European Labour Mobility, Gütersloh 2014, S. 27.
24.
Vgl. European Commission, EU Employment and Social Situation, Quarterly Review June 2014, S. 39.
25.
Vgl. OECD, Migration as an Adjustment Mechanism in the Crisis, OECD Social, Employment and Migration Working Paper 155/2014; Michel Beine/Pauline Bourgeon/Jean-Charles Bricongne, Aggregate Fluctuations and International Migration, CESifo Working Paper 4379/2013; R.M.C. Beyer/F. Smets (Anm. 3).
26.
Vgl. European Commission (Anm. 24), S. 37.
27.
Mit EU-2 werden die 2007 der EU beigetretenen Staaten Rumänien und Bulgarien bezeichnet.
28.
EU-10 steht für die 2004 der EU beigetretenen Staaten Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Slowakei, Slowenien, Tschechien, Ungarn und Zypern.
29.
EU-8 steht für die EU-10-Staaten minus Malta und Zypern.
30.
Vgl. Béla Galgóczi/Janine Leschke, Post-Enlargement Intra-EU Labour Mobility under Stress Test, in: Intereconomics, 49 (2014) 3, S. 152–158.
31.
Vgl. European Commission (Anm. 24), S. 57.
32.
Vgl. B. Galgóczi/J. Leschke (Anm. 30).
33.
Vgl. Anzelika Zaiceva/Klaus Zimmermann, Returning Home in Times of Trouble? Return Migration of EU Enlargement Migrants during the Crisis, IZA Discussion Paper 7111/2012.
34.
Vgl. Simone Bertoli/Herbert Brücker/Jesús Fernández-Huertas Moraga, The European Crisis and Migration to Germany: Expectations and the Diversion of Migration Flows, IZA Discussion Paper 7170/2013.
35.
Das gilt vor allem für Spanien. Von den 447.000 Emigranten, die 2012 Spanien verließen, besaßen nur 12,7 Prozent die spanische Staatsbürgerschaft, vgl. European Commission (Anm. 24), S. 49.
36.
Vgl. European Commission (Anm. 24), S. 48 und 49.
37.
Vgl. ebd., S. 55.
38.
Vgl. ebd., S. 42.
39.
Vgl. ebd., S. 44.
40.
Vgl. OECD (Anm. 25), S. 15.
41.
Vgl. European Commission (Anm. 24), S. 43.
42.
Vgl. ebd., S. 56–57.
43.
Vgl. European Commission (Anm. 24), S. 59.
44.
Vgl. zur demografischen Situation in den europäischen Staaten: European Commission, The 2012 Ageing Report. Economic and Budgetary Projections for the 27 EU Member States (2010–2060), European Economy (2012) 2.
45.
Vgl. Hamburg Institute of International Economics, Labour Mobility. Is the Euro Boosting Mobility?, Hamburg 2014, S. 32ff.
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