Blick auf die Landschaft im Projektgebiet Magoma bei Korogwe/Tansania.

6.2.2015 | Von:
Sebastian Steingaß

Der Beitrag der EU zur Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit

Komplementarität und Föderierung

In einem Kreuzgutachten zur Evaluierung der europäischen EZ aus dem Jahr 2007 bezeichnete der Entwicklungsausschuss der OECD die koordinierende Funktion der EU erstmals als "federating role".[10] Das Konzept geht zurück auf den Europäischen Konsens über Entwicklung von 2006.[11] Damit hatte sich die EU erstmals ein umfassendes Rahmendokument gegeben, in welchem gemeinsame Werte, Prinzipien, Ziele und Mittel für die EZ der EU und ihrer Mitgliedstaaten formuliert wurden. Der Konsens bildet die Grundlage für eine politische Harmonisierung auf EU-Ebene, ohne die Existenz mitgliedstaatlicher Politiken infrage zu stellen. Er verknüpft Wirksamkeit in der europäischen EZ mit interner Kohärenz und postuliert, dass Letztere durch dezentrale Harmonisierung erreicht werden kann, indem sich die einzelnen Politiken an einer gemeinsamen "Vision" orientieren. Wirksamkeit wird somit zum integrativen Moment.

Diesen Ansatz der "Föderierung" zur Verbesserung der Wirksamkeit der europäischen EZ hat die Kommission zunächst mit dem "EU-Verhaltenskodex im Hinblick auf die Arbeitsteilung im Bereich der Entwicklungspolitik" (2007) und der "Agenda für den Wandel" (2011) fortgesetzt und vertieft.[12] Beide Dokumente operationalisieren Komplementarität im Sinne von positiven Synergien, die durch konkrete Vorgaben zur Arbeitsteilung zwischen den europäischen Gebern erreicht werden sollen. Diese sollen sich zum einen auf die bedürftigsten Partnerländer insbesondere im subsaharischen Afrika konzentrieren und sich zum anderen in denjenigen Sektoren engagieren, für die sie komparative Vorteile aufweisen, wie beispielsweise Deutschland auf Klimaschutz und Energie. Die Harmonisierung soll jedoch nicht zentral in Brüssel, sondern flexibel und dezentral, also innerhalb der Partnerländer zwischen den beteiligten Gebern erreicht werden, wobei die EU als Plattform zur gegenseitigen Abstimmung dienen soll.

Institutionelle Veränderungen und insbesondere die Gründung des EAD im Zuge der Lissaboner Reformen 2010 haben bei der Verfolgung dieses Harmonisierungsansatzes jedoch zunächst zu Unklarheiten hinsichtlich der Zuständigkeiten geführt. Obwohl der Vertrag von Lissabon ein stärkeres Mandat für Koordinierung und gemeinsames Handeln mit und zwischen den Mitgliedstaaten vorsieht, sind viele seiner Reformen intergouvernementaler Natur, was die supranationale Ebene nicht entsprechend stärkt.[13] Zwar konnte die Kommission weitreichende Zuständigkeiten im Bereich der Koordinierung und externen Repräsentation europäischer EZ behalten, doch wurden vor dem Hintergrund einer allgemeinen Verbesserung der Abstimmung innerhalb der EU-Außenbeziehungen, von denen EZ lediglich ein Teil ist, große Koordinierungszuständigkeiten beim EAD verortet. Damit kommt der EU-Delegation des EAD im jeweiligen Partnerland die explizite Rolle als Koordinator des operativen Rahmens für die Wirksamkeit der europäischen EZ zu. Allerdings entscheiden die Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer Entwicklungspolitik weiterhin souverän über Aktivitäten und ihren geografischen Fokus.

Kohärenz lediglich auf EU-Ebene zu erzielen ist somit nicht hinreichend für eine verbesserte Wirksamkeit der geleisteten europäischen EZ. Zwar haben sich die Mitgliedstaaten zu einem relativ hohen Grad politisch verpflichtet. Allein durch die Verpflichtung zu mehr Harmonisierung in Brüssel wird das Problem gegensätzlicher Auffassungen von Entwicklungspolitik jedoch nicht überwunden. Studien zeigen, dass vor allem bei der Harmonisierung der Programmierung und Umsetzung nationaler Entwicklungspolitiken erhebliche Widerstände bestehen. Besonders bei Maßnahmen, die gemeinsames Handeln erleichtern sollen, wie Budgethilfe[14] oder Arbeitsteilung, bestehen demnach erhebliche Unstimmigkeiten zwischen EU-Gebern. Nationale Akteure schrecken vor Maßnahmen zurück, die ihre Sichtbarkeit gegenüber den Steuerzahlerinnen und Steuerzahlern oder internationalen Partnern einschränken. Besonders Akteure vor Ort ziehen eine Koordinierung in angestammten Gremien vor, die ihren lokalen Bedürfnissen und Überzeugungen angepasst sind, wie etwa die Abstimmung mit gleichgesinnten Gebern oder internationalen Foren wie der Weltbank.[15]

Daraus wird ersichtlich, dass die größten Herausforderungen der Harmonisierung nicht allein technischer Art sind, sondern eng mit der politischen Ökonomie der EZ verknüpft sind. Forscher des Deutschen Institutes für Entwicklungspolitik (DIE) haben drei zentrale Erklärungen für die Koordinierungsdefizite formuliert:[16] Erstens bestehe zwar ein Konsens darüber, dass Koordinierung die Wirkung von EZ verbessern kann, es bestehe allerdings kein Konsens darüber, welches das richtige Maß für die Koordinierung sein sollte, da die Auffassungen von angemessener EZ teilweise stark auseinandergehen. Zweitens gehe es den Gebern nicht um Wirksamkeit an sich. Die politische Ökonomie der Geberkoordinierung sei komplex. Für die Geber gebe es starke Anreize wie das Interesse an der eigenen Sichtbarkeit oder die unterschiedliche Wertschätzung bestimmter Faktoren wie Demokratie gegenüber politischer Stabilität, die einer verstärkten Koordinierung entgegenwirken. Drittens werde eine größere Geberharmonisierung von Partnerländern nicht notwendigerweise als positiv eingestuft. Zwar verringere dies Transaktionskosten. Allerdings vergrößere Harmonisierung auch das Risiko, zum Beispiel im Falle politischer Konditionalität.

Fußnoten

10.
OECD-DAC (Anm. 5), S. 12.
11.
Vgl. Gemeinsame Erklärung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments und der Kommission zur Entwicklungspolitik der Europäischen Union: "Der Europäische Konsens", Amtsblatt der Europäischen Union C46/1, 24.2.2006.
12.
Vgl. Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament – EU-Verhaltenskodex im Hinblick auf die Arbeitsteilung im Bereich der Entwicklungspolitik, KOM (2007) 72, 28.2.2007; Europäische Kommission, Für eine EU-Entwicklungspolitik mit größerer Wirkung: Agenda für den Wandel. Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, KOM (2011) 637, 13.10.2011.
13.
Vgl. Mark Furness, The Lisbon Treaty, the European External Action Service and the Reshaping of EU Development Policy, in: Stefan Gänzle et al. (Hrsg.), The European Union and Global Development. An ‚Enlightened Superpower‘ in the Making?, Basingstoke 2012, S. 74–93.
14.
Bei Budgethilfe handelt es sich um einen pauschalen Devisentransfer durch einen oder mehrere Geber an die Regierung eines Partnerlandes, um dessen Staatshaushalt finanziell zu unterstützen. Die Abstimmung von Mittelzuweisung, Beschaffung und Rechnungslegung geht dabei vollständig in die Verantwortung der Partnerländer über.
15.
Vgl. Mark Furness/Frank Vollmer, EU Joint Programming: Lehren aus dem Südsudan, DIE Analysen und Stellungnahmen 10/2013; Greta Galeazzi/Damien Helly/Florian Krätke, All for One or Free-for-All? Early Experiences in EU Joint Programming, ECDPM Briefing Note 50/2013; Jörg Faust/Svea Koch, Foreign Aid and the Domestic Politics of European Budget Support, DIE Discussion Paper 21/2014.
16.
Vgl. S. Klingebiel/P. Morazán/M. Negre (Anm. 4).
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Autor: Sebastian Steingaß für bpb.de
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