Qualitätssicherung in der Bildung

20.4.2015 | Von:
Lothar Zechlin

New Public Management an Hochschulen: wissenschaftsadäquat? – Essay

Vor rund 20 Jahren begann der Einzug des New Public Management (NPM) in die deutsche Hochschulpolitik. Das Neue an diesem Zugang, und damit auch seine Probleme, werden schon in der Bezeichnung selbst deutlich.

Es geht zum einen um "Management", und ob Management mit Wissenschaft einhergehen kann, wurde schon Ende der 1990er Jahre in einem Buch problematisiert, dessen Titel "Hochschulen managen?" wohlweislich mit einem Fragezeichen endete.[1] Ob Hochschulen nach Managementprinzipien reformierbar seien, so der Untertitel, stand nämlich durchaus in Frage. Zwar war die Universität seit den frühen 1970er Jahren aus dem Zustand der reinen Selbstorganisation "Unter Professoren" (so der Titel eines holländischen Campusromans)[2] zu der sogenannten Gruppenuniversität transformiert worden, die den Anspruch erhebt, das Handeln ihrer Mitglieder durch verbindliche Gremienentscheidungen zu koordinieren. Mit dieser neuen Form von Hierarchisierung war die "Organisationswerdung"[3] der Universität eingeleitet, und Organisationen bedürfen eines Managements. Aber ihre Bezugspunkte liegen weiterhin in Forschung und Lehre, also in Bereichen, die durch eigene Logiken gekennzeichnet sind, und das macht eine unreflektierte Übernahme betriebswirtschaftlicher Managementkonzepte schwierig.

Es geht zum zweiten um "Public" Management, also nicht das Management eines privatwirtschaftlichen Unternehmens, das seine Funktionslogik und Erfolgskriterien von Marktgesetzlichkeiten her bezieht, sondern um einen öffentlichen Bereich, für den nach unserer Verfassung die Bundesrepublik Deutschland als "Kulturstaat" eine politische Verantwortung trägt. Ein solches Management ist nicht auf die "unsichtbare Hand des Marktes", sondern die "sichtbare Hand des Staates" bezogen. Repräsentiert wird diese in der Hochschule traditionell in der Position des Kanzlers, die sich schon in der Humboldt’schen Universität aus der Figur des preußischen Kurators heraus entwickelt hat.[4]

Und es geht zum dritten um ein "New" Public Management, das, anders als mit der klassischen Verwaltung häufig assoziiert, endlich ernst machen sollte mit dem Effizienzdenken auch in der öffentlichen Sphäre. Dahingehend lautet dann die skeptische Frage nicht, ob Hochschulen nach Managementprinzipien reformierbar sind, sondern ob die Politik in der Lage ist, das Hochschulsystem nach Managementprinzipien zu reformieren. Unterscheidet man nach einem Mehrebenenmodell die Makroebene von Staat und Politik, die Mesoebene der Hochschule als Organisation und die Mikroebene der Wissenschaft selbst, dann lässt sich die Frage "Wie wissenschaftsadäquat ist New Public Management?" in Hinblick auf die Beziehung zwischen Staat und Hochschule einerseits und die Beziehung zwischen Hochschule und Wissenschaft andererseits ausdifferenzieren.

Meine These lautet, dass NPM nicht entweder wissenschaftsadäquat ist oder nicht, sondern dass es gestaltet werden muss und davon seine Angemessenheit für Wissenschaftsorganisationen abhängt. Es kommt nicht nur auf den organisationalen Aspekt, den Baukasten an Methoden und Instrumenten, sondern auch auf den personalen Aspekt an, auf das, was die Akteure aus den damit gegebenen Möglichkeiten machen. Entscheidend ist das Zusammenspiel von Managementinstrumenten und Managern, von Struktur und Handeln, von Organisation und Person oder wie immer diese beiden Seiten derselben Medaille heißen. Dabei kann NPM recht hohe Anforderungen an die Akteure insbesondere in Führungspositionen stellen. Wird ihnen nicht entsprochen, führt das zu kritikwürdigen Verhältnissen, für die es eigentlich nur zwei Erklärungen gibt: Entweder sind die für die Bedienung der Managementinstrumente – auch für deren fachspezifische Modifikation und Korrektur – erforderlichen Anforderungen so hoch, dass sie die Kompetenzen der Akteure systematisch überfordern, oder aber die Kompetenzen der Akteure sind nur manchmal, aber nicht ständig zur Bewältigung dieser Komplexität zu gering. Nur im ersten Fall erweist sich NPM als nicht wissenschaftsadäquat, im zweiten Fall besteht Hoffnung, sofern man auch in den Führungsetagen des Managements auf Lernfähigkeit setzen darf.

Bevor ich mich im Folgenden mit diesen beiden Aspekten genauer beschäftige, möchte ich als Grundlage dafür mit einer kurzen Rekonstruktion des NPM beginnen. Dabei beschränke ich mich auf den Aspekt, der für meine These zentral ist, nämlich die Produkt- und Ergebnisorientierung des NPM.

Was ist NPM?

Das NPM ist die verwaltungsinterne Konsequenz verwaltungsexterner Veränderungen, die sich in einem Wandel verwaltungspolitischer Leitbilder ausdrücken.[5] In der Aufbauphase der jungen Bundesrepublik war zunächst das an dem "Rechtsstaat" ausgerichtete ordo-liberale Bürokratiemodell vorherrschend, das auf die gesellschaftliche Dynamik der Marktwirtschaft setzte. Seit Mitte der 1960er Jahre wurde es unter Hinweis auf "Marktversagen" durch ein an dem "Sozialstaat" ausgerichtetes Planungsmodell überlagert, das jedoch – diesmal unter dem Vorwurf des "Staatsversagens" und der "Unregierbarkeit" – ebenfalls als unzureichend erachtet und seit Ende der 1980er Jahre durch das neue Leitbild von dem "Gewährleistungsstaat" abgelöst wurde. Der Rückzug des Staates auf die Gewährleistung staatlicher Leistungen, aber nicht mehr deren Eigenproduktion, schien wegen der hohen Kosten erforderlich, die zu der "Fiskalkrise" des Staates geführt hatten.

NPM ist somit Ausdruck einer Ökonomisierung, genauer gesagt des Zwangs zu höherer Effektivität und Effizienz bei der Erbringung staatlicher Leistungen ("Do more and better with less."). Es setzt auf den "schlanken Staat", der sich auf die strategische Steuerung beschränkt und umfangreiche Entscheidungsbefugnisse dezentralisiert oder sogar unter der Frage "Make or buy?" auf Private auslagerte. Zwischen Politik und Ministerialverwaltung, die sich aus der operativen Detailsteuerung zurückzieht und strategische Steuerung erst lernen muss, und das Handeln der individuellen Akteure, das gesteuert werden soll, schiebt sich deshalb die Mesoebene, auf der Organisationen mit eigener Macht und Verantwortung entstehen oder vorhandene gestärkt werden. Für den Hochschulbereich sind das die "autonomen" Hochschulen, die innerhalb eines staatlich-politisch verantworteten Gesamtkonzeptes ihre eigene Entwicklung oder Profilbildung selbst steuern und ihre neu gewonnenen Freiheiten auch dafür nutzen, zu ihrem Profil passende zivilgesellschaftliche Akteure einzubeziehen, beispielsweise über Hochschulräte. Das gesamte Konzept beruht auf der Überlegung, dass vieles von dem, was früher auf der staatlichen Ministerialebene entschieden worden ist, besser auf der sachnäheren Ebene der Universität selbst entschieden wird, der Staat aber trotzdem als Prinzipal das Heft in der Hand behält.

Im Zuge dieser "Autonomisierung" werden Aufgaben, Entscheidungskompetenzen und Verantwortung auf die Hochschulen dezentralisiert. Durch Globalbudgets, die die bisherige Steuerung über kleinteilige Haushaltstitel ablösen, erhalten sie neue Freiheitsgrade, werden aber zugleich unter eine strikte Ergebnisverantwortung gestellt. Ihre Leistungen werden in der Logik eines Produktionsprozesses betrachtet, in dem verschiedene Stufen zu unterscheiden sind, nämlich der Input, der Prozess selbst, das Produkt und die Wirkungen, die in der externen Umwelt der Organisation erzeugt werden. Als Input werden vor allem Geld, Personal, Räume und Bibliotheken angesehen, als Prozesse gelten Lehre, Forschung und die sie unterstützenden administrativen Dienstleistungen. Dies alles führt dann zu Studienplätzen und Absolvent(inn)en, Dissertationen, Publikationen, Patenten, Wissenstransfer, also den Produkten oder dem Output der Hochschule, was wiederum in ihrer Umwelt zu geringerer Akademikerarbeitslosigkeit, höherer Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft oder einem höheren Reflexionsniveau in der Gesellschaft, also Wirkungen führen soll, die als "Impact" oder "Outcome" bezeichnet werden.

Dreh- und Angelpunkt der gesamten Konstruktion sind die Produkte.[6] Deren Qualität lässt sich zwar nur in Hinblick auf den Outcome beurteilen, steuern lässt sich aber nur der Output, weil nur er hinsichtlich Quantität und Qualität durch das Hochschulmanagement beeinflussbar ist. Produkte dienen als Schnittstelle zwischen Hochschule und Politik beziehungsweise Ministerialverwaltung, denn der Gewährleistungsstaat achtet nur darauf, dass gute Absolvent(inn)en und Forschungsergebnisse aus der Hochschule herauskommen, wie sie erzeugt werden, bleibt hingegen den Hochschulen selbst überlassen. Die Koppelung zwischen den beiden Seiten erfolgt über Ziel- und Leistungsvereinbarungen ("Kontraktmanagement"), sodass auch innerhalb der Hochschulen das Management auf Produkte fokussiert sein muss. Konsequenterweise stellt dieses "Neue Steuerungsmodell" von der früheren "Inputsteuerung" auf die "Outputsteuerung" um und macht dadurch den Erfolg bei künftigen Mittelzuweisungen, Evaluationen, Rankings und dergleichen von sichtbaren qualitativen und quantitativen Ergebnissen abhängig. Soweit die Grundidee des NPM, in der das Produkt die Beziehung zwischen Staat und Hochschule genauso strukturiert wie die zwischen Hochschulmanagement und Wissenschaft.

Fußnoten

1.
Vgl. Anke Hanft (Hrsg.), Hochschulen managen? Zur Reformierbarkeit der Hochschulen nach Managementprinzipien, Neuwied 2000.
2.
Vgl. Willem F. Hermans, Unter Professoren, Zürich 1986.
3.
Vgl. Barbara Kehm, Hochschulen als besondere und unvollständige Organisationen? Neuere Theorie zur "Organisation Hochschule", in: Uwe Wilkesmann/Christian J. Schmidt (Hrsg.), Hochschule als Organisation, Wiesbaden 2012, S. 17–25.
4.
Vgl. Michael Breitbach, Kurator, Kanzler, Vizepräsident – ein deutscher Irrweg?, in: Wissenschaftsrecht, Beiheft 15 (2005), S. 119ff.
5.
Vgl. Werner Jann/Kai Wegrich, Governance und Verwaltungspolitik: Leitbilder und Reformkonzepte, in: Arthur Benz/Nikolai Dose (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, Wiesbaden 2010², S. 175ff.
6.
Vgl. insgesamt zu der Produktorientierung Kuno Schedler/Isabella Proeller, New Public Management, Bern–Stuttgart–Wien 20115, S. 93ff.
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Autor: Lothar Zechlin für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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