Ebola-Viren

6.5.2015 | Von:
Tine Hanrieder

Globale Seuchenbekämpfung: Kooperation zwischen Ungleichen

Grenzen der neuen IGV

Weniger schlagkräftig erwiesen sich die neuen IGV indes bei den anderen beiden Notstandswarnungen, die die WHO seither ausgesprochen hat: im Frühjahr 2014 angesichts der Rückschritte bei der Polio-Ausrottung und im August 2014 angesichts der westafrikanischen Ebola-Epidemie. Insbesondere Letztere zeigt die Grenzen der IGV deutlich auf.[12] Denn erstens können Informationen über Ausbrüche nur verwertet werden, wo sie auch vorliegen. Dies erfordert Diagnosemittel und Fachpersonal. Gerade arme Staaten können jedoch die – ebenfalls in den IGV verankerten – Vorgaben zur Seuchenüberwachung gar nicht umsetzen, besonders wenn es sich um Ausbrüche in entlegenen Regionen handelt. Die IGV verlangen zwar von allen Staaten die Einrichtung von Kontrollpunkten und WHO-Kontaktstellen, doch bis Anfang 2015 hatten lediglich 64 Mitgliedsstaaten die geforderten Kernkapazitäten zur Seuchenüberwachung aufgebaut.[13]

Zweitens müssen relevante Informationen innerhalb der WHO weitergegeben werden. Altbekannte Schwächen der Organisation – ihre unzureichende Finanz- und Personalausstattung sowie Kommunikationsprobleme zwischen den Länderbüros, Regionalorganisationen und der Genfer Zentrale – standen dem zu Beginn der Ebolakrise im Wege und haben so die Reaktion zusätzlich verzögert.[14] Und drittens bedarf es für die Bekämpfung von Gesundheitsnotfällen erheblicher Ressourcen wie Personal oder medizinische Ausrüstung, über die gerade Entwicklungsländer nicht verfügen. Als Reaktion auf das Versagen beim Umgang mit Ebola hat der Exekutivrat der WHO im Januar 2015 eine Reihe von Reformen vorgeschlagen, die diese Schwächen beheben sollen. Zum einen soll die WHO-interne Kommunikation verbessert werden. Ferner sollen die IGV mit einem Krisenfonds (im Gespräch sind 100 Millionen US-Dollar) und einem Personalpool für Gesundheitskrisen flankiert werden.[15] Diese Reformen wird die Weltgesundheitsversammlung, die jährliche Mitgliedsstaatenversammlung der WHO, voraussichtlich im Mai 2015 beschließen. Sie mögen erste Anlaufschwierigkeiten bei der internationalen Hilfe überbrücken, werden jedoch kaum ausreichen, um auch armen Ländern einen Mindestschutz vor akuten Gesundheitskrisen zu bieten.[16]

Influenzaforschung: Wem gehören die Grippeviren?

Die ungleiche Teilhabe an globaler Gesundheitssicherheit zeigt sich auch bei einem weiteren wichtigen Instrument der internationalen Zusammenarbeit, dem WHO-Netzwerk zur Influenzaüberwachung (seit 2011 Globales Influenza Überwachungs- und Reaktionssystem, GISRS). Dieses existiert bereits seit 1952. Es koordiniert die Arbeit von über hundert nationalen Instituten, die Informationen über den Verlauf der saisonalen Grippe und anderer Grippe-Arten teilen und auswerten. Denn Grippeviren wandeln sich permanent, sodass sich auch die Impfstoffentwicklung stets den neuesten Mutationen anzupassen versucht. Auf die Arbeit dieses Netzwerks gestützt, formuliert die WHO jeweils Empfehlungen für geeignete Impfpräparate.[17]

Gerade angesichts der Angst vor einer hochinfektiösen Mutation der Vogelgrippe ist das GISRS wieder in den Mittelpunkt der internationalen Gesundheitszusammenarbeit gerückt. Verteilungskonflikte um den Zugang zu Virenproben und Medikamenten führten dabei zu einer Weiterentwicklung der Kooperationsregeln, die gewährleisten sollen, dass auch arme Länder an den Erträgen der Zusammenarbeit teilhaben. Auslöser der Kontroverse war die Ankündigung Indonesiens im Dezember 2006, künftig keine Virenproben mehr über das GISRS-Netzwerk zu teilen. Dies war insofern ein Schock, als die Vogelgrippe in dem Inselstaat besonders virulent war. Der Zugang zu Proben von Viren, die aktuell in Indonesien zirkulierten, war entscheidend für die Überwachung des Erregers und vor allem für die Erforschung neuer Impfstoffe durch die GISRS-Partner.[18] Indonesien begründete seinen Schritt damit, dass es von den Forschungsergebnissen – Publikationen, aber auch Arzneimitteln – ausgeschlossen wurde. Impfstoffe wurden andernorts produziert und teils auch patentiert, sodass sie zuletzt für die indonesische Regierung selbst unerschwinglich wurden. Das Problem verschärfte sich dadurch, dass westliche Staaten, obwohl weit weniger bedroht, sich durch Hamsterkäufe mit Arzneimitteln eindeckten, was deren Preis zusätzlich in die Höhe trieb.[19]

Trotz aller Appelle an seine Verantwortung für die globale Gesundheitssicherheit beharrte das Land auf seiner "viralen Souveränität" und betrachtete Viren als natürliche Ressource im Sinne der Biodiversitätskonvention – sprich: als nationales Eigentum. Zudem unterstützten Entwicklungsländer und die Bewegung der Blockfreien Staaten das Land. Daher wurde in den folgenden vier Jahren die Nutzenverteilung aus der Forschungskooperation im WHO-Netzwerk neu verhandelt. Das Ergebnis waren 2011 zwei neue Vorlagen für sogenannte Material-Transfer-Vereinbarungen für das Teilen von biologischem Material. Die erste Standardvereinbarung bezieht sich auf die Weitergabe an Partner des WHO-Netzwerks. Sie fordert etwa eine angemessene Beteiligung der Forschungslabore in den Herkunftsländern und verbietet die Patentierung von Forschungsergebnissen. Die zweite Standardvereinbarung gilt für die Zusammenarbeit mit externen Parteien. Externe Nutznießer müssen nun aus einer Liste möglicher Gegenleistungen für erhaltene Virenproben auswählen. Die Gegenleistung kann beispielsweise in Technologietransfers oder Arzneimittelspenden an Entwicklungsländer oder in der Abgabe von zehn Prozent der entwickelten Arzneimittel an die WHO bestehen.[20] Mit diesem Konsens einer marginalen Umverteilung der Kooperationsfrüchte wurde die Ungleichheit beim Zugang zu Gesundheitssicherheit zwar nicht behoben. Doch der akute Konflikt um die Pandemiebereitschaft konnte so befriedet werden. Freilich ist der Streit um Grippe-Arzneien nur ein kleiner Bereich des weit größeren Problemfeldes "Zugang zu Medikamenten".

Ungleicher Zugang zu Medikamenten

Die medizinische Behandlung ist ein wesentliches Element der Seuchenbekämpfung. Viele Infektionskrankheiten können geheilt (Tuberkulose) oder wenigstens gelindert (AIDS) werden. Gegen andere, etwa Kinderlähmung, gibt es wirksame Impfstoffe. Die Entwicklung von Arzneimitteln ist freilich kostspielig und wird den Herstellern mit teils sehr hohen Preisen und Patentrechten entgolten, das heißt, sie ist überwiegend an den Bedürfnissen zahlungskräftiger Kundschaft orientiert. Um trotz dieser Hürden auch Entwicklungsländern und armen Bevölkerungsschichten Zugang zu Arzneimitteln zu gewährleisten, gibt es eine Bandbreite internationaler Politikinstrumente.

Auf der einen Seite sind hier diejenigen Maßnahmen zu nennen, mithilfe derer Entwicklungsländern der Zugang zu bereits vorhandenen Arzneimitteln erleichtert werden soll. Eine wichtige Komponente sind hier Gesundheitsklauseln im internationalen Handelsrecht, das heißt zuvorderst die Doha-Erklärung und ihre Nachfolgevereinbarungen im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO). Denn die 1995 gegründete WTO sieht mit dem sogenannten TRIPS-Abkommen[21] über intellektuelles Eigentum eigentlich eine strikte Durchsetzung von Patentrechten in den WTO-Mitgliedsländern vor. Doch mit der Doha-Erklärung wurde 2001 klargestellt, dass Ausnahmen vom Patentschutz da zulässig sind, wo die öffentliche Gesundheit auf dem Spiel steht. Sprich: Regierungen dürfen bestimmte Patente auf Medikamente aufheben und sogenannte Zwangslizenzen an Produzenten erteilen, die die entsprechende Arznei kostengünstiger herstellen und vertreiben können. 2003 wurde zudem bekräftigt, dass diese Ausnahmeregel nicht nur für die nationale Produktion dringend benötigter Arzneimittel gilt, sondern auch für den Export in Entwicklungsländer, die keine heimischen Produktionskapazitäten haben.[22]

Die Anwendung dieser "Flexibilitäten" beim Patentschutz ist notorisch umstritten. Dies gilt auch für die zahlreichen Freihandels- und Investitionsschutzabkommen, die in den vergangenen Jahren zusätzlich zu den WTO-Verträgen abgeschlossen wurden und die bei Fragen intellektuellen Eigentums häufig über TRIPS hinausgehen. Hier steht bei jedem Vertrag die Frage des Zugangs zu Medikamenten erneut auf dem Spiel. Beispiele sind die aktuellen Verhandlungen über das transpazifische Partnerschaftsabkommen zwischen den USA und elf pazifischen Staaten[23] oder die Gespräche zwischen der neuen indischen und der US-Regierung über den Schutz intellektuellen Eigentums.[24]

Neben staatlich verfügten Ausnahmen vom Patentschutz für Gesundheitsbelange gibt es indes auch freiwillige Mechanismen, über die Unternehmen Patentrechte abtreten und Lizenzen zum Nachbau ihrer Arzneimittel zur Verfügung stellen. Teils geschieht dies schlicht bilateral, zu Bedingungen, die Konzerne mit Generikaherstellern aushandeln.[25] Als Beispiel für ein multilaterales Instrument mag hier der Medicines Patent Pool fungieren, der 2010 im Rahmen der 2006 gegründeten Organisation UNITAID ins Leben gerufen wurde und sich auf den Erwerb von Medikamenten gegen HIV/AIDS konzentriert. UNITAID handelt dabei in einem ersten Schritt besondere Lizenzvereinbarungen mit Patentinhabern aus und sucht die Medikamente dann durch wettbewerbliche Ausschreibung kostengünstig herstellen zu lassen. Für die Verteilung der Arzneimittel arbeitet UNITAID mit anderen Akteuren wie dem Globalen Fonds für AIDS, Tuberkulose und Malaria zusammen.

Andere Mechanismen konzentrieren sich hingegen auf die Entwicklung neuer Medikamente. Denn für viele weit verbreitete Krankheiten werden Medikamente mangels Marktanreizen gar nicht erst produziert. Dies sind die "vernachlässigten" oder "Tropenkrankheiten", in die Entwickler und Hersteller ohne gesonderte Förderung gar nicht erst investieren würden. Die Weltgesundheitsorganisation listet allein 17 vernachlässigte Krankheiten, die 149 Länder und mehr als 1,4 Milliarden Menschen betreffen, etwa das Denguefieber oder die Flussblindheit.[26] Um bei ihrer Behandlung oder auch Vermeidung Fortschritte zu machen, existieren ebenfalls eine Vielzahl von Initiativen. Zu ihnen zählen das Forschungs- und Ausbildungsprogramm in Tropenkrankheiten TDR, das die WHO mit weiteren Organisationen der Vereinten Nationen seit 1974 betreibt, Stiftungen wie die Drugs for Neglected Diseases Initiative oder öffentlich-private Partnerschaften wie die Medicines for Malaria Venture (beide 1999 gegründet).

Gesundheit in allen Politikbereichen

Initiativen wie den oben genannten gelingt es immer wieder, Heilungschancen zu verbessern oder lebensverlängernde Medikamente breiter zugänglich zu machen. Daneben existieren zahlreiche weitere Initiativen, etwa die Impfallianz Gavi, die 2002 mit Unterstützung der Bill & Melinda Gates Stiftung gegründet wurde. Dennoch fangen die Instrumente die globale Ungleichheit im Zugang zu Gesundheitssicherheit nur sehr begrenzt auf. An der globalen Wirtschaftsordnung und den ungleichen Lebensverhältnissen, die Gesundheitschancen und damit die Verwundbarkeit gegenüber Seuchen zuvorderst bestimmen, ändern sie nur wenig.[27] Dies belegen beispielsweise Statistiken über die stark divergierenden Lebenserwartungen und das unterschiedliche Krankheitsaufkommen in armen und reichen Ländern.[28] Es bleibt also zu betonen, dass Global Health Governance breit verstanden werden muss. Gesundheit wird in allen Politikbereichen gestaltet – von der Agrar- bis zur Bildungspolitik.[29] Ohne ausreichende Ernährung, Bildung und sanitäre Standards bleiben die Mechanismen zur globalen Pandemiebekämpfung ein Tropfen auf den heißen Stein.

Fußnoten

12.
Siehe hierzu auch Tine Hanrieder, Quittung für absurdes Sparen, 23.9.2014, http://www.sueddeutsche.de/gesundheit/ebola-epidemie-quittung-fuer-absurdes-sparen-1.2140528« (28.3.2015).
13.
Vgl. World Health Organization, Implementation of the International Health Regulations, 9.1.2015, http://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/EB136/B136_22-en.pdf« (28.3.2015).
14.
Vgl. Kevin Sack et al., How Ebola Roared Back, 29.12.2014, http://www.nytimes.com/2014/12/30/health/how-ebola-roared-back.html?_r=0« (25.3.2015); zu den Reformproblemen der WHO vgl. Tine Hanrieder, International Organization in Time: Fragmentation and Reform, Oxford 2015 (i.E.).
15.
Vgl. The Editorial Board, Reform After the Ebola Debacle, 10.2.2015, http://www.nytimes.com/2015/02/10/opinion/reform-after-the-ebola-debacle.html« (25.3.2015).
16.
Vgl. auch den Beitrag von Alexander S. Kekulé in dieser Ausgabe.
17.
Vgl. M.W. Zacher/T.J. Keefe (Anm. 6), S. 47f.
18.
Vgl. Stefan Elbe, Haggling Over Viruses: The Downside Risks of Securitizing Infectious Disease, in: Health Policy and Planning, 25 (2010) 6, S. 476–485.
19.
Vgl. ebd.
20.
Vgl. Global Health Watch, Pandemic Influenza Preparedness: Sharing of Influenza Viruses and Access to Vaccines and Other Benefits, 4.12.2011, http://www.ghwatch.org/who-watch/topics/pip« (28.3.2015).
21.
Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property.
22.
Vgl. Daniel Drezner, All Politics Is Global: Explaining International Regulatory Regimes, Princeton 2007, S. 176–203.
23.
Vgl. MSF Access Campaign, Trans-Pacific Partnership Agreement, 18.8.2013, http://www.msfaccess.org/spotlight-on/trans-pacific-partnership-agreement« (28.3.2015).
24.
Vgl. Soma Das/Dilasha Seth, US Has Secured Commitments from India on IPR, Claims Michael Froman, 5.2.2015, http://articles.economictimes.indiatimes.com/2015-02-05/news/58838100_1_ipr-out-of-cycle-review-indian-pharma-alliance« (28.3.2015).
25.
Vgl. im Bereich Hepatitisbehandlung etwa http://www.hepcoalition.org/advocate/advocacy-tools/article/gilead-s-license-on-hepatitis-c?lang=en« (26.3.2015).
26.
Vgl. http://www.who.int/neglected_diseases/diseases/en/« (27.3.2015).
27.
Vgl. Thomas W. Pogge, Human Rights and Global Health: A Research Program, in: Metaphilosophy, 36 (2005) 1–2, S. 182–209.
28.
Als Überblick vgl. WHO, 10 Facts on Health Inequities and Their Causes, Oktober 2011, http://www.who.int/features/factfiles/health_inequities/en/« (28.3.2015).
29.
Vgl. Ilona Kickbusch, Health in All Policies: Where to From Here?, in: Health Promotion International, 25 (2010) 3, 261–264.
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Autor: Tine Hanrieder für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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