Wiener Kongress
18.5.2015 | Von:
Tanja Brühl

Konferenzdiplomatie in der Global Governance

Da viele Politikfelder wie die Handels-, Entwicklungs- oder Umweltpolitik nicht nur zwei oder drei Staaten betreffen, sondern ganze Regionen oder gar die ganze Welt, kommen die Staats- und Regierungschefinnen und -chefs regelmäßig auf internationalen Konferenzen zusammen. Dort vereinbaren sie gemeinsame Normen und Regeln, um grenzüberschreitende Probleme zu lösen. Was simpel und naheliegend klingt, gestaltet sich in der Realität jedoch schwierig: Meinungen und Interessen liegen in der Staatengemeinschaft oft weit auseinander, sodass die Verhandlungen sich nicht selten um den kleinsten gemeinsamen Nenner drehen und deren Ergebnisse von außen betrachtet dürftig erscheinen. Dennoch reißt die Liste internationaler Konferenzen nicht ab. Allein in diesem Jahr stehen im Rahmen der Vereinten Nationen mehrere Konferenzen an, von denen der im September in New York stattfindende Millenniumsgipfel+15 und die für November geplante Klimakonferenz in Paris nur die bekanntesten sind. Welchen Stellenwert nimmt die Konferenzdiplomatie also im globalen Regieren, in der global governance ein?

Ich zeige in diesem Beitrag zwei Entwicklungen auf. Erstens sind internationale Konferenzen nicht als einzelne Phänomene zu sehen. Sie sind vielmehr Ausdruck einer umfassenderen Institutionalisierung der internationalen Politik. Zweitens ist die Blütezeit der Konferenzdiplomatie und damit der zwischenstaatlichen Institutionalisierung vorüber. Während seit den 1970er Jahren große Hoffnung mit diesem Governance-Element verbunden war, zeigt sich heute zunehmend, dass globales Regieren auch jenseits der Konferenzdiplomatie und damit jenseits internationaler Organisationen stattfindet.

Konferenzdiplomatie als Fortschritt

Absprachen über Angelegenheiten zwischen Herrschenden gab es schon in der Antike. Mit der Herausbildung des Westfälischen Staatensystems gewannen internationale Vereinbarungen an Bedeutung, da die innere und vor allem die äußere Souveränität mit den Friedensverträgen beziehungsweise der Nachkriegsordnung von 1648 anerkannt wurden.[1] Daraufhin bildete sich ein System von Absprachen und Symbolen heraus und wuchs die Kommunikation zwischen den verschiedenen Herrschaftsgebieten.[2] Der Wiener Kongress stellte eine wichtige Zäsur in der frühen Diplomatie dar. Hier übernahmen die europäischen Staaten erstmals gemeinsam Verantwortung für die Sicherung des Friedens und koordinierten ihr Vorgehen in wichtigen Bereichen wie dem Sklavenhandel oder der Flussschifffahrt.[3] Sie legten Grenzen fest, die teils die geografische Lage vor den Eroberungen Napoleons wiederherstellten, teils aber auch neue, einigen Bevölkerungsgruppen willkürlich erscheinende Gebietszuordnungen schufen. Dies ging mit der Unterdrückung liberaler Bewegungen einher.

Dass der Wiener Kongress dennoch als Fortschritt angesehen werden kann, hängt mit dem Format des Zusammentreffens zusammen: Fast zweihundert Staatschefs, Monarchen, Fürsten und ihre Bevollmächtigten trafen sich, um gemeinsam über die Ordnung Europas zu diskutieren. Sie etablierten ein Konsultationssystem zur gewaltfreien Konfliktbearbeitung und legten darüber hinaus die Grundlage für die moderne Diplomatie,[4] woraufhin sich das Repräsentationsprinzip durchsetzte, wonach Diplomatinnen und Diplomaten unmittelbar den Staat repräsentieren und an dessen Weisungen gebunden sind.[5] Bei den internationalen Konferenzen von heute treffen daher Diplomaten zusammen, um Regelungen für bestimmte Bereiche zu vereinbaren. Häufig haben diese Konferenzen eine hohe symbolische Bedeutung. So galt zum Beispiel der "Erdgipfel" in Rio de Janeiro 1992 als Aufbruch in eine Zeit der nachhaltigen Entwicklung. Idealerweise fördern internationale Konferenzen durch die Kommunikation und Interaktion der Staaten das wechselseitige Vertrauen und schaffen so Stabilität.[6]

Die internationale Konferenzdiplomatie nimmt unterschiedliche Formen an. Zumeist treffen sich die Vertreterinnen und Vertreter der Staaten zu einem zuvor festgelegten Zeitpunkt und debattieren die auf der Tagesordnung stehenden Themen. Die Verhandlungen sind in der Regel ritualisiert. Hierzu zählen ein formeller Rahmen mit einer Sitzungsleitung, die eine Eröffnungsrede hält, sowie zuvor festgelegte, begrenzte Redezeiten für die einzelnen Rednerinnen und Redner, ein Wechsel aus Plenar- und Arbeitsgruppenphasen und ein fester Endpunkt der Verhandlungen. Entscheidungen werden bei internationalen Konferenzen meist im Konsens getroffen. Gestaltet sich dies aufgrund klarer Konfliktlinien und geringer Kompromissbereitschaft schwierig, kommt den letzten Stunden einer Konferenz häufig eine besondere Bedeutung zu. So konnten beispielsweise die Klimaverhandlungen in Kyoto 1997 nur durch ein symbolisches Anhalten der Uhr zu einem produktiven Ende gebracht werden. Die Ergebnisse internationaler Konferenzen werden zumindest in Teilen veröffentlicht, meist wird auch eine Überprüfung der Umsetzung der getroffenen Vereinbarungen vereinbart, etwa im Rahmen einer Folgekonferenz. Idealerweise nehmen alle von dem Problem beziehungsweise einer Entscheidung betroffenen Staaten an den Verhandlungen teil.

Konferenzdiplomatie als Teil eines Institutionalisierungsprozesses

Während vom 17. bis zum 19. Jahrhundert internationale Konferenzen meist ad hoc stattfanden, etwa infolge einer Krise oder eines Krieges, ist die Konferenzdiplomatie seit dem 20. Jahrhundert eng an internationale Institutionen gebunden. Die Politikwissenschaft unterscheidet vier Formen internationaler Institutionen: Ordnungsprinzipien, Netzwerke, Regime und Organisationen.[7] Internationale Ordnungsprinzipien sind grundlegende, konstitutive Normen der internationalen Beziehungen wie die Souveränität der Staaten. Sie können im Rahmen einer internationalen Konferenz vereinbart werden, aber auch durch andere Verfahren etabliert worden sein. Die anderen drei Institutionen stehen in einem engeren Verhältnis zur Konferenzdiplomatie. Internationale Netzwerke beruhen auf prozeduralen Normen und Regeln. So haben die G7-Staaten zwar beispielsweise festgelegt, dass sie sich jedes Jahr treffen, um Fragen der Weltwirtschaft zu besprechen. Welche Art der Weltwirtschaftspolitik dort vereinbart wird, bleibt hingegen offen.[8]

Internationale Regime sind politikfeldspezifische Institutionen, die sich durch gemeinsame Prinzipien, Normen, Regeln und Verfahren auszeichnen, die das Verhalten der Akteure anleiten.[9] Das wohl bekannteste Beispiel ist das Klimaregime, dessen Kern die 1992 verabschiedete Klimarahmenkonvention bildet. Diese hält als Norm fest, dass Treibhausgasemissionen auf einem Niveau zu stabilisieren sind, von dem keine gefährliche anthropogene Störung des Klimas ausgeht. Die konkreten Regeln wurden erst nachfolgend erarbeitet. In Kyoto wurde 1997 festgelegt, dass die Industrieländer ihre Emissionen im Durchschnitt um mindestens fünf Prozent senken sollen. Derzeit verhandeln die Vertreter der Staaten über die Folgevereinbarung.

Internationale Konferenzen sind ein integraler Bestandteil des Klimaregimes. Die Staaten einigten sich 1992 auf jährliche Treffen, um weitere Normen und Regeln zu erarbeiten beziehungsweise die Umsetzung bestehender Regeln zu überwachen. Diese an verschiedenen Orten der Welt stattfindenden Vertragsstaatenkonferenzen haben meist ein Leitthema: Die Klimakonferenz in Bali erarbeitete 2007 einen Zeitplan für die Klimapolitik nach Ablauf des Kyoto-Protokolls; 2009 in Kopenhagen hielten die Staaten fest, dass jeder Staat die Maßnahmen zur Begrenzung des durchschnittlichen Temperaturanstiegs auf zwei Grad Celsius selbst definiert; und in Cancún beschlossen die Staaten 2010 ein umfangreiches Maßnahmenpaket, das die vom Klimawandel besonders betroffenen Staaten unterstützen soll. An den Klimakonferenzen nehmen nicht nur Vertreter von Staaten, sondern auch verschiedener nichtstaatlicher Akteure teil.[10] Zu Beginn der Klimakonferenzen waren vor allem im Umweltbereich aktive internationale Nichtregierungsorganisationen (NGOs) wie Greenpeace, WWF oder das globale NGO-Netzwerk Climate Action Network (CAN) vertreten. Zunehmend sind auch Unternehmensverbände wie die in der Global Climate Coalition organisierte Kohle- und Öllobby oder der klimapolitikfreundliche Business Council for Sustainable Development bei den Klimaverhandlungen dabei. Hinzu kommen Vertreter lokaler Gruppen und Gemeinden sowie indigener Gemeinschaften, die ihre Perspektive einbringen möchten. Die Vertragsstaatenkonferenzen werden von einem eigens hierzu eingerichteten Klimasekretariat vorbereitet. Welche Ergebnisse jeweils erzielt werden, ist jedoch aufgrund der Situationsdynamik nicht voraussagbar.

Internationale Organisationen (IOs) stellen eine "Sonderform zwischenstaatlicher Kooperation" dar.[11] Sie zeichnen sich dadurch aus, dass Staaten gemeinsam Normen und Regeln vereinbaren, die sodann handlungsleitend sind. IOs legen Verhaltensrollen fest und führen somit zu einer Angleichung "wechselseitiger Verhaltenserwartung (Erwartungsverlässlichkeit)".[12] Die Normen und Regeln können problemfeldspezifisch sein und etwa Handels- oder Entwicklungsfragen in den Mittelpunkt stellen oder problemfeldübergreifend wie die Vereinten Nationen. In IOs werden Themen auf die internationale Tagesordnung gesetzt (agenda setting), neue Normen und Regeln ausgehandelt, Wege zu deren Umsetzung vereinbart und zunehmend auch Mechanismen wie Sanktionen und gerichtsähnliche Verfahren zu ihrer Durchsetzung beschlossen.[13]

IOs laden teils regelmäßig, teils zu besonderen Anlässen zu internationalen Konferenzen ein. Daher lohnt ein Blick auf die Entwicklung von IOs. Bis in die 1980er Jahre hinein nahm ihre Zahl stetig zu: Nachdem es in den 1920er bis 1940er Jahren fast konstant knapp siebzig IOs gegeben hatte, stieg ihre Zahl nach dem Zweiten Weltkrieg rasant an: 1945 gab es 99 IOs, Anfang der 1970er Jahre waren es schon mehr als zweihundert;[14] Mitte der 1980er Jahre lag die Zahl bei fast 380. In den Jahren 1987 bis 2001 kehrte sich die Entwicklung um: Die Zahl der IOs sank auf 232 und stieg danach nur leicht an. Rechnet man jedoch die Gründung von Tochterorganisationen mit ein, so steigt die Zahl von IOs auch seit den 1980er Jahren kontinuierlich an.[15] Staaten arbeiten in IOs zusammen, um die wachsende Zahl grenzüberschreitender Probleme angemessen zu bearbeiten. Sie akzeptieren dabei IOs und somit auch internationale Konferenzen als geeignetes Governance-Instrument.[16]

Die vier verschiedenen Institutionentypen interagieren zunehmend miteinander. Daher nimmt die Zahl sogenannter Regimekomplexe zu. Es gibt also mehr sich teilweise überlappende, nicht hierarchisch zueinander stehende internationale Institutionen, die einen bestimmten Gegenstandsbereich regeln.[17] Regimekomplexe wirken sich positiv auf ein Politikfeld aus, wenn die verschiedenen Vereinbarungen sich wechselseitig verstärken. Die beteiligten Institutionen können sich jedoch auch ausbremsen, wenn sie sich in Bezug auf Prinzipien, Normen und Regeln unterscheiden.[18] Eine erfolgreiche global governance bedarf synergetischer Regimekomplexe und abgestimmter Verfahren bei der Initiierung internationaler Konferenzen.

Fußnoten

1.
Der Verweis auf 1648 ist symbolisch zu verstehen, da das Westfälische Staatensystem unterschiedlich stark ausgeprägt war. Der Terminus steht daher eher für ein Konzept als für eine historische Beschreibung. Zur Kritik an solchen Zäsuren vgl. Barry Buzan/George Lawson, Rethinking Benchmark Dates in International Relations, in: European Journal of International Relations, 20 (2014) 2, S. 437–462.
2.
Vgl. Bernhard Stahl, Internationale Politik verstehen, Opladen–Toronto 2014, S. 33.
3.
Vgl. Volker Rittberger/Bernhard Zangl, Internationale Organisationen. Politik und Geschichte, Opladen 2003, S. 50.
4.
Siehe auch Heinz Duchhardts Beitrag in dieser Ausgabe (Anm. d. Red.).
5.
Vgl. B. Stahl (Anm. 2), S. 34.
6.
Vgl. ebd., S. 36.
7.
Vgl. Bernhard Zangl/Michael Zürn, Frieden und Krieg. Sicherheit in der nationalen und postnationalen Konstellation, Frankfurt/M. 2003, S. 88.
8.
Vgl. ebd., S. 89.
9.
Vgl. Stephen D. Krasner, International Regimes, Ithaca 1983.
10.
Vgl. Tanja Brühl/Elvira Rosert, Die UNO und Global Governance, Wiesbaden 2014, S. 349; Marianne Beisheim, Fit für Global Governance? Transnationale Interessengruppenaktivitäten als Demokratisierungspotential – am Beispiel der Klimapolitik, Opladen 2004; Achim Brunnengräber (Hrsg.), Zivilisierung des Klimaregimes. NGOs und soziale Bewegungen als Akteure der nationalen, europäischen und globalen Politik, Wiesbaden 2011; Ingo Take, NGOs im Wandel, Wiesbaden 2002.
11.
Dirk Peters/Katja Freistein/Julia Leininger, Theoretische Grundladen zur Analyse internationaler Organisationen, in: Katja Freistein/Julia Leininger (Hrsg.), Handbuch Internationale Organisationen, München 2012, S. 3–28. Im Folgenden verwende ich den Begriff IO für intergouvernmentale, also zwischenstaatliche Organisationen. Nichtregierungsorganisationen gehören dagegen zu den privaten Akteuren beziehungsweise privaten Governance-Formen, die im letzten Abschnitt eingeführt werden.
12.
V. Rittberger/B. Zangl (Anm. 3), S. 50.
13.
Vgl. Michael Barnett/Martha Finnemore, Rules for the World. International Organizations in Global Politics, Ithaca 2004; Beth A. Simmons/Lisa L. Martin, International Organizations and International Institutions, in: Walter Carlsnaes/Thomas Risse/Beth A. Simmons (Hrsg.), Handbook of International Relations, London 1997, S. 192–211.
14.
Vgl. D. Peters/K. Freistein/J. Leininger (Anm. 11), S. 4f.
15.
Vgl. Andreas Hasenclever/Peter Mayer, Einleitung: Macht und Ohnmacht internationaler Institutionen, in: Andreas Hasenclever/Klaus-Dieter Wolf/Michael Zürn (Hrsg.), Macht und Ohnmacht internationaler Institutionen, Frankfurt/M. 2007, S. 9–37, hier: S. 17.
16.
Vgl. D. Peters/K. Freistein/J. Leininger (Anm. 11), S. 5.
17.
Vgl. Kal Raustiala/David G. Victor, The Regime Complex for Plant Genetic Resources, in: International Organizations, 55 (2004), S. 277–309.
18.
Vgl. Amandine Orsini/Jean-Frédéric Morin/Oran Young, Regime Complexes: A Buzz, a Boom or a Boast for Global Governance?, in: Global Governance, 19 (2013), S. 27–39.
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Autor: Tanja Brühl für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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