Flucht und Asyl

9.6.2015 | Von:
Steffen Angenendt

Flucht, Migration und Entwicklung: Wege zu einer kohärenten Politik

Die Zahl der Flüchtlinge in Deutschland steigt. Damit steht die Bundesrepublik aber nicht allein: Dem Hohen Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen (UNHCR) zufolge nehmen Fluchtbewegungen auf der ganzen Welt zu. So waren nach Schätzungen des UNHCR Ende 2013 weltweit 51,2 Millionen Menschen auf der Flucht vor Verfolgung, Konflikten, Gewalt oder Menschenrechtsverletzungen. Davon waren 33,3 Millionen Binnenvertriebene, also innerhalb ihres Heimatlandes Geflohene, und fast 1,2 Millionen Asylbewerberinnen und Asylbewerber, also Menschen, die sich in einem laufenden Anerkennungsverfahren befanden.[1] Hilfsorganisationen verzeichnen die höchsten Flüchtlingszahlen seit der Nachkriegszeit, ein weiterer Anstieg ist wahrscheinlich.

Ein großer Teil der Fluchtbewegungen findet in Asien statt, aber auch afrikanische Staaten sind stark davon betroffen. Viele dieser Staaten nehmen eine große Zahl von Flüchtlingen auf, obwohl dazu oft die Mittel und Ressourcen fehlen. So lagen 2013 sechs der zehn Länder mit der weltweit größten Flüchtlingsaufnahme in Afrika. Ein kleiner, aber wachsender Teil der weltweiten Flüchtlinge gelangt auch nach Europa. So ist die Zahl der Flüchtlinge, die in der Europäischen Union Schutz suchen, von 2012 bis 2013 um mehr als ein Viertel gestiegen, von 2013 bis 2014 dann nochmals um 44 Prozent. Insgesamt wurden 2014 in der EU 626000 Asylanträge gestellt,[2] 202834 allein in Deutschland.[3]

Notwendige Neuorientierungen

Deutschland und die EU-Staaten haben bei der Flüchtlingsaufnahme viel geleistet. Sie müssen und können aber noch mehr tun. In mindestens vierfacher Hinsicht sind dazu Neuorientierungen notwendig:

Erstens müssen dringend weitere humanitäre Katastrophen an den EU-Außengrenzen verhindert werden. Dazu ist zunächst eine Fortsetzung der Seenotrettung notwendig, gleichzeitig müssen aber auch mehr legale Zuwanderungsmöglichkeiten für Flüchtlinge sowie Migrantinnen und Migranten geschaffen werden. In den seeuntüchtigen Booten sitzen sowohl Flüchtlinge als auch Migranten, weil beide keine ausreichenden legalen Zuwanderungsmöglichkeiten für sich sehen. Mittel- und langfristig müssen darüber hinaus die asyl- und migrationspolitischen Kapazitäten der EU-Nachbarstaaten gestärkt werden.

Zweitens müssen die EU-Staaten schnellstmöglich das Gemeinsame Europäische Asylsystem (GEAS) umsetzen und die vereinbarten gleichen Standards bei den Asylverfahren und der Versorgung von Flüchtlingen umsetzen. Ebenso wichtig ist eine Einigung auf neue Prinzipien für eine faire Verantwortungsteilung. Das auf dem Dubliner Übereinkommen beruhende System für die Bestimmung des für ein Asylverfahren zuständigen Staates funktioniert nicht mehr und ist zu ersetzen. Hierzu sollte umgehend eine ernsthafte Diskussion über die Vor- und Nachteile von Aufnahmequoten begonnen werden.

Drittens ist ein Umdenken bei der Integration und gesellschaftlichen Teilhabe von Flüchtlingen notwendig. Angesichts der Zunahme von lang andauernden Krisen sollten auch Flüchtlinge als dauerhafte Einwanderer wahrgenommen werden. Das erfordert eine neue Integrationspolitik, die gleich zu Beginn der Aufnahme einsetzen muss. Flüchtlinge dürfen nicht isoliert untergebracht und versorgt werden. Diejenigen, die arbeiten können, müssen einen möglichst schnellen Zugang zum Arbeitsmarkt erhalten und bei ihrer beruflichen Integration unterstützt werden. Dazu brauchen die öffentlichen Akteure, vor allem die Kommunen, eine bessere Ausstattung, und Nichtregierungsorganisationen sowie Bürgerinnen und Bürger sind stärker in die Integrationsprozesse einzubeziehen.

Viertens müssen die Staaten außerhalb der EU, die viele Flüchtlinge aufgenommen haben, intensiver als bisher unterstützt werden. Es gibt zahlreiche Beispiele, wie Aufnahmestaaten durch ungelöste Flüchtlingskrisen destabilisiert werden können. Die EU-Mitglieder müssen im Rahmen von Resettlement-Programmen[4] und humanitären Aufnahmekontingenten zusätzlich Flüchtlinge aus den überlasteten Gebieten übernehmen. Zum anderen ist es wegen der erwarteten Dauer der aktuellen Flüchtlingskrisen dringend geboten, die Kapazitäten der besonders stark betroffenen Staaten zur Aufnahme und Versorgung der Flüchtlinge zu stärken. Hier ist vor allem die Entwicklungszusammenarbeit (EZ) gefragt, die neue Ansätze für die Verknüpfung mit humanitärer Hilfe braucht. Im Folgenden werde ich diese vier notwendigen Neuorientierungen ausführen.

Humanitäre Katastrophen

Die EU-Staaten können die Augen vor den zahlreichen Todesfällen und Menschenrechtsverletzungen an den eigenen Außengrenzen nicht länger verschließen. Zweifellos führt die Rettung Schiffbrüchiger im Mittelmeer zu einem Dilemma, weil entsprechende Maßnahmen wie die italienische Operation "Mare Nostrum", bei der Flüchtlinge bereits nahe der nordafrikanischen Küste aufgegriffen wurden, eine gewisse Sogwirkung entfalten können (nicht zuletzt deswegen wurde "Mare Nostrum" im Herbst 2014 eingestellt). Ein Lösungsansatz könnte darin bestehen, die nordafrikanischen Staaten zu einer Unterbindung der gefährlichen Überfahrten zu bewegen. Um aber keine zusätzlichen Probleme in diesen Staaten zu schaffen, müssten die EU-Staaten dort den Aufbau von asyl- und migrationspolitischen Kapazitäten stärken, sodass diese Staaten die zunehmende Zuwanderung aus Subsahara-Afrika besser bewältigen können. Zudem müssten sie diesen Staaten, die ja gleichzeitig auch noch Herkunftsländer für Auswanderer in die EU sind, legale Migrationsmöglichkeiten bieten.

Die Chancen dafür sind höchst unterschiedlich: In Marokko, wo der König die Regierung zum Aufbau solcher Kapazitäten aufgefordert hat, fällt dies leichter als in Tunesien, wo die Administration weniger handlungsfähig ist. Schwierig ist insbesondere die Zusammenarbeit mit Libyen, von wo aus derzeit die meisten Flüchtlingsboote ablegen, wo aber die staatlichen Strukturen weitgehend zusammengebrochen sind und es in jeder Hinsicht an Voraussetzungen fehlt, um Flüchtlinge und Migranten zu schützen. Eine schnelle Lösung ist nicht in Sicht, und das Dilemma der EU wird hier sehr deutlich: Rettet die EU Schiffbrüchige vor dem Ertrinken, stärkt sie die Schlepper und die damit oft verbundene organisierte Kriminalität. Gleichwohl gibt es aus menschenrechtlicher und humanitärer Perspektive keine Alternative zur Seenotrettung. Maßnahmen zur Außengrenzkontrolle müssen daher in eine Trias eingebunden sein:

Erstens in die Schaffung von mehr legalen Zuwanderungsmöglichkeiten. Flüchtlinge könnten zusätzlich auch im Rahmen von Botschaftsasyl oder durch humanitäre Visa und resettlement aufgenommen werden. All diese und weitere Optionen sind jeweils sorgfältig auf ihre Vor- und Nachteile zu prüfen, wobei entscheidend sein muss, dass sie das auf der Genfer Konvention beruhende System des internationalen Flüchtlingsschutzes nicht ersetzen, sondern nur ergänzen dürfen. Kritisch zu fragen ist jeweils, ob im Rahmen neuer Verfahren die Rechte von Flüchtlingen vollständig gewahrt werden und inwieweit dies durch Einbeziehung des UNHCR auch gewährleistet wird. Für Migranten wiederum müssten neben besseren Möglichkeiten zum Familiennachzug mehr Programme zur legalen Arbeitsmigration eingerichtet werden. Der Bedarf dafür steigt in vielen Mitgliedsstaaten mit ähnlicher demografischer Entwicklung, und in Deutschland gibt es bereits erste Pilotprojekte zur Anwerbung von Fachkräften, die im Kern auf eine neue Anwerbepolitik hinauslaufen. Zweitens müssen Maßnahmen zur Außengrenzkontrolle durch eine engere Zusammenarbeit mit den Herkunfts- und Transitstaaten begleitet werden, gerade auch entwicklungspolitischer Art, um die asyl- und migrationspolitischen Kapazitäten dieser Länder zu stärken. Auch hierzu gibt es in der EU durch einschlägige Projekte bereits Erfahrungen.

Drittens muss die Kontrolle der Außengrenzen wirksame Rettungsmaßnahmen vorsehen, um weitere humanitäre Katastrophen zu verhindern. Die italienische Operation "Mare Nostrum" hat Zehntausende Menschenleben gerettet und Standards gesetzt, die bei der künftigen Koordinierungstätigkeit und den Operationen der europäischen Grenzschutzagentur Frontex zu berücksichtigen sind.

Verantwortungsteilung

2015 soll das GEAS vollendet werden und Schutzsuchenden in allen EU-Staaten gleiche Asylverfahren sowie Aufnahme- und Lebensbedingungen bieten. Davon kann derzeit noch keine Rede sein. In der Praxis gibt es weder eine europäische Verantwortungsteilung bei der Aufnahme noch eine vergleichbare Versorgung der Asylbewerber. Tatsächlich sind die Flüchtlinge in der EU höchst ungleich verteilt. So wurden 2013 die meisten Asylanträge in Deutschland gestellt (127000), gefolgt von Frankreich (66000), Schweden (54000), Großbritannien (30000) und Italien (28000).[5] Setzt man diese Zahlen ins Verhältnis zur Bevölkerungsgröße, hat Schweden mit 5,7 Antragstellern pro 1000 Einwohner die meisten Flüchtlinge aufgenommen, gefolgt von Malta (5,4). Deutschland belegt mit 1,6 Antragstellern einen mittleren Platz (EU-Durchschnitt: 0,9).[6] Gleichwohl fühlen sich die Staaten an den EU-Außengrenzen durch das 1990 unterzeichnete Dubliner Übereinkommen benachteiligt, nach dem der Staat der Ersteinreise in die EU für das Asylverfahren und die Unterbringung zuständig ist. Da einige Außengrenzstaaten ihren Verpflichtungen zur Registrierung und zur Aufnahme der Flüchtlinge nicht oder nur unzureichend nachkommen, wandern viele Menschen irregulär in andere EU-Staaten weiter und beantragen dort Asyl. Diese Staaten bemühen sich wiederum, die Flüchtlinge unter Berufung auf die Dublin-Verordnung zurück in die EU-Erstaufnahmestaaten zu überstellen, was allerdings nur bei einem kleinen Teil gelingt, aber erhebliche Kosten und menschliche Probleme bereitet.

Um ein funktionsfähiges europäisches Asylsystem zu schaffen, ist die Debatte über eine gerechte und angemessene Verantwortungsteilung konsequent weiterzuführen. Ein erster Schritt wäre die Entwicklung von Kriterien, mit denen die Mitgliedsstaaten faire Aufnahmequoten festlegen können. Die EU-Kommission hat hierzu im Mai 2015 vorgeschlagen, neben bisherigen Aufnahmeleistungen auch Einwohnerzahl, Wirtschaftskraft und Arbeitslosenraten heranzuziehen.[7] In einem zweiten Schritt könnte entweder ein Verteilungsverfahren für die Flüchtlinge vereinbart werden, oder aber ein finanzieller Ausgleichsmechanismus, der den Aufnahmestaat angemessen für die Flüchtlingsaufnahme belohnt.

Fußnoten

1.
Vgl. UNHCR, Global Trends 2013, Genf 2014; ders., Asylum Trends First-half 2014. Levels and Trends in Industrialized Countries, Genf 2014.
2.
Vgl. Eurostat, Statistic Explained: Asylum Statistics, 18.3.2015, http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Asylum_statistics« (23.4.2015).
3.
Vgl. Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF), Flyer "Schlüsselzahlen Asyl 2014", Januar 2015.
4.
Resettlement bezeichnet die dauerhafte Neuansiedlung von Flüchtlingen in einem Drittstaat, wenn weder eine Rückkehr in das Heimatland noch eine Integration in das Erstasylland möglich sind.
5.
Vgl. Eurostat (Anm. 2).
6.
Vgl. Steffen Angenendt/Marcus Engler/Jan Schneider, Europäische Flüchtlingspolitik. Wege zu einer fairen Lastenteilung, SWP-Aktuell 65/2013.
7.
Vgl. auch Steffen Angenendt/Jan Schneider, EU-Asylpolitik: Faire kollektive Aufnahmeverfahren schaffen, SWP Kurz gesagt, 12.5.2015, http://www.swp-berlin.org/publikationen/kurz-gesagt/eu-asylpolitik-faire-kollektive-aufnahmeverfahren-schaffen.html« (22.5.2015).
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Autor: Steffen Angenendt für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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