Flucht und Asyl

9.6.2015 | Von:
Hannes Schammann

Rette sich, wer kann? Flüchtlingspolitik im Föderalismus

Was bleibt für die Kommunen?

Diese regional unterschiedliche Delegation von Aufgaben ist nur deshalb möglich, weil Kommunen staatsrechtlich gesehen keine eigene Ebene, sondern Teil des jeweiligen Bundeslandes sind.[14] Sie agieren daher in einigen Bereichen als untere Verwaltungsbehörden der Länder. Jenseits der delegierten Bereiche verfügen sie aber auch über ein Selbstverwaltungsrecht.[15] Flüchtlingspolitik betrifft beide Aspekte dieser "hybriden Identität" der Kommune.

Eine Pflichtaufgabe der Kommunen ist der Vollzug des Aufenthaltsrechts. Insbesondere wenn ein Asylantrag abgelehnt wird, stellen kommunale Ausländerbehörden fest, ob Abschiebungshindernisse vorliegen und für wie lange gegebenenfalls eine "Duldung", also die Aussetzung einer Abschiebung, ausgestellt werden kann. Sie entscheiden auch darüber, ob Asylsuchende ihrer "Mitwirkungspflicht", beispielsweise bei der Passbeschaffung, nachgekommen sind. Erkennen sie hier Versäumnisse, kann etwa der Zugang zu Arbeit, Ausbildung oder Studium versagt werden. Einige Studien legen die Vermutung nahe, dass kommunale Behörden ihre damit einhergehenden Ermessensentscheidungen gezielt und sehr unterschiedlich nutzen.[16]

Auch wenn Kommunen damit durchaus migrationssteuernd agieren, werden sie in der Migrationsforschung überwiegend als Ort von Integrationspolitik bezeichnet.[17] Dies lässt sich mit Blick auf Flüchtlinge vor allem mit dem zweiten Komplex an Pflichtaufgaben begründen: der Umsetzung des AsylbLG. Besonders medial präsent ist dabei die Erschließung neuer Unterkünfte. Zwar gibt das jeweilige Land einige Mindeststandards vor, etwa Quadratmeterzahl oder Ausstattung. Wo und wie die Personen aber genau untergebracht werden (zentral/dezentral), wie dies kommuniziert wird, ob zusätzlich zu der Pauschale des Landes eigene Finanzmittel vorgesehen werden und ob eine Einbindung in die Stadtgesellschaft befördert werden soll, liegt überwiegend im Ermessen der Kommune.

An dieser Stelle wird deutlich, dass die vom Land übertragenen Pflichtaufgaben eng mit Herausforderungen der kommunalen Selbstverwaltung verknüpft sind: Flüchtlingspolitische Konzepte auf Ebene der Kommune entstehen deshalb meist aus der Pflichtaufgabe der Unterbringung und verbinden diese mit freiwilligen Leistungen. Darunter können beispielsweise Deutschkurse, Migrationsberatungsstellen, Begegnungsprojekte oder Koordinierungsstellen für ehrenamtliches Engagement fallen. Wer von kommunaler Flüchtlingspolitik spricht, meint daher im Ergebnis letztlich kommunale Integrationspolitik für Menschen mit unsicherem Aufenthaltsstatus.

Ginge es nach dem Buchstaben des Bundesaufenthaltsgesetzes (AufenthG), dann dürfte es eine so definierte Flüchtlingspolitik gar nicht geben, denn nach Paragraf 44 haben Personen ohne gesicherte Bleibeperspektive zum Beispiel keinen Anspruch auf den bundesgeförderten Integrationskurs. Kommunen jedoch, die davon ausgehen müssen, dass Flüchtlinge auch nach Ablehnung des Asylantrags mit einer Duldung in ihrer Zuständigkeit verbleiben, haben meist ein Interesse daran, möglichst früh in Integrationsangebote zu vermitteln. Ob und welche Maßnahmen eine Kommune anbietet, hängt von ihren finanziellen Ressourcen ab – und vom politischen Willen, diese zu akquirieren.[18]

Flickenteppich Flüchtlingspolitik: Drei Beispiele

Bereits anhand der groben Skizze der Gestaltungsspielräume von Ländern und Kommunen lässt sich erahnen, dass Flüchtlingspolitik im deutschen Föderalismus durch eine große Vielfalt in der regionalen Praxis gekennzeichnet ist – und damit durch eklatant unterschiedliche Lebensrealitäten für Flüchtlinge. Drei Beispiele illustrieren dies schlaglichtartig.

Deutschkurse. Zu den wichtigsten freiwilligen Leistungen bei der Integration von Flüchtlingen zählen Deutschkurse. In Stuttgart erhalten Asylsuchende einen städtischen Kurs von 200 Stunden.[19] In Bayern und Hamburg sind es 300 Stunden, jeweils finanziert durch Landesmittel. Im Land Brandenburg erhalten Asylsuchende, finanziert aus EU- und Landesmitteln, bis zu 600 Stunden – und damit genauso viele wie im regulären Integrationskurs für dauerhaft Bleibeberechtigte.[20] Gleichzeitig werden in zahlreichen Kommunen keinerlei professionelle Deutschkurse angeboten. Die Chancen auf sprachliche Teilhabe von Flüchtlingen hängen also stark vom zugewiesenen Wohnort ab.

Gesundheitsversorgung. Ein zweites Beispiel erwächst aus der Pflichtaufgabe der Kommunen zur Gesundheitsversorgung nach Paragraf 4 AsylbLG. In zahlreichen Kommunen benötigen Asylsuchende für jeden Arztbesuch einen sogenannten Behandlungsschein, der vom Sozialamt nach Rücksprache mit dem Arzt ausgestellt wird. Auch Rezepte bedürfen einer Genehmigung durch die Behörde.[21] Dies kann den Weg zu einer dringenden Behandlung äußerst langwierig gestalten und vom Arztbesuch abhalten. Im Gegensatz dazu erhalten Asylsuchende in den Stadtstaaten Bremen und Hamburg elektronische Gesundheitskarten der Allgemeinen Ortskrankenkassen.[22] Dies bewirkt, dass der Arztbesuch aus Sicht der Asylsuchenden demjenigen von normal Versicherten ähnelt. Auch für die Kommune wird der Verwaltungsaufwand erheblich gesenkt. Solche Verträge mit Krankenkassen könnten grundsätzlich auch Kommunen in Flächenländern in eigener Verantwortung abschließen. Allerdings sorgen vor allem nicht restlos geklärte Finanzierungsfragen zwischen Ländern und Kommunen dafür, dass der Prozess bislang nur langsam vorankommt.[23]

Berufsschulpflicht. Das dritte Beispiel kommt aus einer traditionellen Domäne der Länder: der Bildung. Bundesweit besteht für Asylsuchende faktisch Schulpflicht beziehungsweise ein Schulbesuchsrecht im Primar- und im Sekundarbereich I.[24] Junge Flüchtlinge aber, die nicht mehr schulpflichtig sind und keinen Schulabschluss haben, fallen durch das Raster des Bildungssystems. Vor diesem Hintergrund hat Bayern 2011 eine Berufsschulpflicht für junge Flüchtlinge im Alter von 16 bis 21 Jahren (in Ausnahmefällen bis 25 Jahren) eingeführt. Parallel dazu wurde ein zweijähriges Unterrichtskonzept entwickelt und mittlerweile nahezu flächendeckend umgesetzt.[25]

Damit hat der oft als restriktiv bezeichnete Freistaat ein bislang bundesweit einzigartiges Modell der Bildungsintegration geschaffen. Interessant mit Blick auf föderale Prozesse ist, dass die Initiative nicht vom Land ausging, sondern von einem Projekt in freier Trägerschaft, der Münchener SchlaU-Schule. Die Landeshauptstadt München unterstützte das Vorhaben seit 2001 finanziell und beeinflusste so mittelbar die Flüchtlingspolitik des Landes.[26]

Wie stark die jeweilige flüchtlingspolitische Praxis von einem spezifischen lokalen "Klima", von expliziten politischen Vorgaben oder von den handelnden Akteuren bestimmt wird, ist bislang nur in Ansätzen erforscht. Gleiches gilt für die Kopplung zwischen den Ebenen. Es ist jedoch eine Tatsache, dass die deutsche Flüchtlingspolitik von einer Variationsbreite gekennzeichnet ist, die sich auch auf die unterschiedlichen Teilhabechancen von Flüchtlingen auswirkt.

Fußnoten

14.
Vgl. Hans-Georg Wehling, Kommunalpolitik in Baden-Württemberg, in: Siegfried Frech et al. (Hrsg.), Handbuch Kommunalpolitik, Stuttgart 2009, S. 9–30, hier: S. 9.
15.
Vgl. SVR (Anm. 11), S. 63.
16.
Vgl. u.a. Tobias Eule, Inside Immigration Law. Migration Management and Policy Application in Germany, Farnham 2014, S. 142.
17.
Vgl. Michael Bommes/Holger Kolb, From Disorder to New Roles for all Governments: Integration and Federalism in Germany, in: Christian Joppke/Leslie Seidle (Hrsg.), Immigrant Integration in Federal Countries, Montreal 2012, S. 113–133, hier: S. 119.
18.
Vgl. Jutta Aumüller, Die kommunale Integration von Flüchtlingen, in: F. Gesemann/R. Roth (Anm. 2), S. 115.
19.
Vgl. Landeshauptstadt Stuttgart, Lenkungsausschuss Flüchtlinge: Stadt bietet weitere Deutschkurse, 20.5.2014, http://www.stuttgart.de/item/show/273273/1/9/536537«? (2.5.2015).
20.
Vgl. Flüchtlingsrat Nordrhein-Westfalen (Hrsg.), Deutschkursangebote für Flüchtlinge, Bochum 2014.
21.
Vgl. Robert Bosch Stiftung (Hrsg.), Lebenslagen von Asylbewerbern. Vorschläge zur Verwaltungs- und Verfahrensvereinfachung, Stuttgart 2014, S. 15–21.
22.
Vgl. Katja Lindner, Die gesundheitliche Versorgung von Asylsuchenden in Deutschland. Aktuelle politische Entwicklungen, in: Migration und Soziale Arbeit, (2015) 1, S. 83.
23.
Vgl. Cordula Eubel, Direkt zum Arzt. Gesundheitskarte für Asylbewerber, 1.3.2015, http://www.tagesspiegel.de/11442014.html« (2.5.2015).
24.
Vgl. Barbara Weiser, Recht auf Bildung für Flüchtlinge, Berlin 2014, S. 10.
25.
Vgl. Staatsinstitut für Schulqualität und Bildungsforschung (Hrsg.), Berufsschulpflichtige Asylbewerber und Flüchtlinge, München 2014.
26.
Vgl. http://www.schlau-schule.de/ueber-uns/chronik-der-schlau-entwicklung.html« (2.5.2015).
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