Flucht und Asyl
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Schutz von Freiheit, Sicherheit und Recht? Frontex und die europäischen Außengrenzen


9.6.2015
Die Wahrung der inneren Sicherheit gehört zu den Kernaufgaben der europäischen Friedenspolitik. Gleichzeitig stellen der weitgehende Verzicht auf Grenzkontrollen, Schlagbäume und Zollschranken innerhalb der Europäischen Union sowie die Ausweitung der Grundfreiheiten das Sinnbild europäischer Einigungs- und Harmonisierungsbestrebungen dar. Während der Abbau von Hindernissen im Innern vor allem dem Binnenmarkt zu immer weiterer Effizienz verhilft, schirmt sich die Union nach außen hin umso vehementer ab. Der "Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts", dessen Verwirklichung in den europäischen Verträgen als zentrales Ziel verankert ist,[1] soll zwar jede Unionsbürgerin und jeden Unionsbürger schützen, die oder der sich innerhalb des Rechtsraumes befindet – auf die Menschen unmittelbar vor den Außengrenzen erstreckt sich dieser Schutz allerdings nicht.

Die Sicherung der Außengrenzen der Union gestaltet sich heikel, da durch die Erweiterung der EU zwangsläufig äußere Krisen näher herangerückt sind. Bewaffnete Konflikte im Nahen und Mittleren Osten und in großen Teilen Afrikas haben zu den größten Flüchtlingsbewegungen seit dem Zweiten Weltkrieg geführt. Die dadurch auftretende Problematik – "Flüchtlingsschutz versus Grenzschutz" – zeigt sich derzeit vor allem an den Seegrenzen, insbesondere im Mittelmeer. Da sich der "illegale" und damit unregulierte Weg über die Ufer der Mittelmeeranrainer der staatlichen Zugriffsmöglichkeiten weitgehend entzieht, schuf die EU bereits 2004/2005 die Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union, kurz Frontex.[2] Die Agentur mit Sitz in Warschau koordiniert die Sicherheit an den europäischen Außengrenzen und hat weitreichende Eingriffsbefugnisse, um illegale (beziehungsweise unerwünschte) Einreisen in die Union zu verhindern.

Mit der Zunahme der Flüchtlingswanderungen nach Europa sind in den vergangenen Jahren die Methoden von Frontex verstärkt in die Kritik geraten. So sollen die Grenzschützer Flüchtlingsboote abgedrängt und internationale Standards des Völkerrechts verletzt haben.[3] Schon die rechtlichen Rahmenbedingungen werfen Fragen auf. Da Effektivität und Legitimität des Grenzschutzes durch die Gemeinschaftsagentur Frontex maßgeblich von ihrer rechtsstaatlichen und menschenrechtskonformen Arbeitsweise abhängen, sollen diese Zusammenhänge im Folgenden näher erläutert werden.

Ressourcen und Operationen



Was leistet Frontex? Frontex arbeitet zu Wasser, zu Land und in der Luft, bildet Task Forces und verwaltet großflächige, langfristig angelegte Einsätze zur Sicherung der Außengrenzen. Die Agentur soll die operative Zusammenarbeit der EU-Staaten im Bereich des Außengrenzschutzes der Union koordinieren und sie bei der Ausbildung von Grenzschutzbeamten einschließlich der Festlegung gemeinsamer Ausbildungsstandards unterstützen. Sie hilft insbesondere dann, wenn die beteiligten Staaten alleine überfordert oder überlastet wären. Durch die Bereitstellung von Soforteinsatzteams (Rapid Border Intervention Teams, RABITs) gehen Operationen zielgenau und rasch vonstatten. Eine weitere Aufgabe besteht in der Unterstützung der EU-Staaten bei der Organisation der Rückführung von irregulär eingereisten Migranten.

Das Budget der Agentur fließt aus Geldquellen des EU-Haushalts, aus Beiträgen der Schengen-Mitgliedsstaaten (zu denen auch die Nicht-EU-Mitglieder Island, Norwegen, Schweiz und Liechtenstein gehören) sowie aus Beiträgen Irlands und des Vereinigten Königreichs, die zwar der EU, nicht aber dem Schengenraum angehören. Seit der Gründung der Agentur wurde das Budget mehrfach erhöht, mittlerweile beträgt es rund 114 Millionen Euro.[4] Frontex beschäftigt etwa 300 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Die Leitung unterliegt einem Verwaltungsrat, in dem alle beteiligten Staaten und die EU-Kommission vertreten sind.[5] Der Zuständigkeitsbereich der Agentur erstreckt sich auf die 28 EU-Mitgliedsstaaten und die im Rahmen der Schengenerweiterung hinzugefügten Länder. Die rechtliche Grundlage für die intensive Überwachung der Außengrenzen des Schengenraums bildet der sogenannte Schengener Grenzkodex (EU-Verordnung 562/206).

Der Blick auf einige Frontex-Operationen ist geeignet, einen exemplarischen Eindruck der bisherigen Einsatzgebiete beziehungsweise -schwerpunkte zu vermitteln: Unter dem Namen "Hera" firmierten ab Sommer 2006 zwei der ersten bedeutenden Operationen, die der Bekämpfung illegaler Einwanderung aus Nordwestafrika auf die Kanarischen Inseln galten. Durch Unterstützung bei der Identifizierung von Menschen ohne gültige Legitimationspapiere wurde es den spanischen Behörden in wenigen Monaten ermöglicht, über 6000 Immigranten zurückzuführen; Seepatrouillen bewirkten zudem, dass sich der "Strom irregulärer Migration drastisch reduzierte".[6] Die Operation "Hermes" ab Frühjahr 2011 konzentrierte sich dagegen auf den Einsatz nahe der italienischen Mittelmeerinseln, um irreguläre Zuwanderungsbewegungen aus Tunesien, Libyen und Algerien zu unterbinden.

Eine weitere, noch nicht abgeschlossene Operation zur Grenzsicherung im Mittelmeer ist "Triton".[7] Sie knüpft an die im Oktober 2014 eingestellte Mission "Mare Nostrum" der italienischen Marine und Küstenwache an, die vor allem der Seenotrettung von Flüchtlingen galt. Während "Mare Nostrum", durch das weit über 100000 Menschen gerettet werden konnten, monatlich neun Millionen Euro kostete, wurden für "Triton" zunächst nur drei Millionen Euro eingeplant. Zudem verschob sich der Fokus im Wesentlichen wieder auf die Grenzsicherung. Die im Auftrag von Frontex patrouillierenden Schiffe, Flugzeuge und Hubschrauber sind daher primär für den küstennahen Einsatz vorgesehen. Erst nach der bislang schlimmsten Flüchtlingskatastrophe am 19. April 2015, bei der über 800 Menschen im Mittelmeer vor Libyen zu Tode kamen, wurden der Seenotrettung erneut größere Priorität eingeräumt und die Mittel für "Triton" auf rund neun Millionen Euro angehoben, ohne dabei jedoch den Aktionsradius der Operation auszuweiten.[8]

Frontex in der europäischen Sicherheitsarchitektur



Frontex stellt nur eines von vielen Instrumenten des Außengrenzschutzes dar, ist aufgrund seiner spektakulären Einsätze jedoch vermehrt in den Fokus von Medien und Öffentlichkeit gerückt. Ihre exakte Verortung innerhalb der europäischen Sicherheitsarchitektur bleibt gleichwohl schwierig. Die Agentur könnte zunächst als "kleine Schwester" der europäischen Polizeibehörde Europol bezeichnet werden.[9]

Gemeinsam ist beiden, dass sie nicht vornehmlich exekutiv tätig werden, sondern die Aktivitäten der nationalen Sicherheitsbehörden koordinieren und unterstützen.[10] Dennoch hinkt der direkte Vergleich, da beide Einrichtungen strukturell unterschiedlich verankert sind. Während Frontex als Gemeinschaftsagentur mit eigener Rechtspersönlichkeit und als Instrument des Außenrechtsschutzes im früheren Drei-Säulen-Modell der EU der ersten Säule (Europäische Gemeinschaften) zuzuordnen war, gehörte Europol zur dritten Säule (Polizeiliche und Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen).[11]

Frontex fiel damit von jeher in den Bereich europäischer Kompetenzen, die bereits am weitesten angeglichen waren. Das bedeutet, dass sie einem Zuständigkeitsfeld zufiel, auf den die Mitgliedsstaaten der Europäischen Gemeinschaft bereits sehr weitreichende Kompetenzen überantwortet hatten. Zwar wurde das Säulenmodell mit dem Vertrag von Lissabon 2009 hinfällig, da mit der Etablierung der EU als Rechtsperson eine Überantwortung eines Großteils nationalstaatlicher Souveränität an die (quasi) supranationale Europäische Union einherging. Dennoch setzte sich der unterschiedliche "Integrationswille" der Nationalstaaten in manchen Regelungsbereichen fort. So blieb die Entwicklung der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit, die seit jeher als eine Art "souveränitätsfester Kern" der Nationalstaaten angesehen wird, auch im Vertrag von Lissabon hinter den anderen Kompetenzbereichen zurück.[12]

Das erleichtert die Einordnung allerdings nur bedingt. Die Gemeinschaftsagenturen des alten Säulenmodells "sprengen" nämlich den herkömmlichen Rahmen europäischer Sicherheitsarchitektur, sobald ihnen operative Maßnahmen übertragen werden.[13] Frontex wurde ein solch umfassender Kooperationsauftrag erteilt. Die Grenzschützer sind angehalten, alle Maßnahmen zu ergreifen, die erforderlich sind, um den Austausch von bedeutsamen Informationen mit der Kommission und den Mitgliedsstaaten zu fördern. Frontex soll zudem Synergieeffekte mit Europol und den einschlägigen internationalen Organisationen nutzen und die Zusammenarbeit mit Drittstaaten anstreben. Das Zusammenwirken von Frontex mit Europol – etwa auf den Gebieten der Sammlung, Auswertung und Nutzung von Daten – ist dabei ausdrücklich erwünscht. Diese horizontale Verstärkung firmiert unter dem Schlagwort "Informationsvernetzung".[14] Die Erweiterung der genuinen Zugriffsrechte auf Datenbanken fand ihren bisherigen Höhepunkt in der Entwicklung des Europäischen Grenzüberwachungssystems Eurosur.[15]

Dies bedeutet: Die Zuteilung der an sich ähnlichen, Behörden/Agenturen Europol und Frontex unterscheidet sich deshalb so stark, weil sie völlig verschiedenen "Kompetenztöpfen" der identischen Regelungsmaterie angehören. Beide sollen die Sicherheit schützen und nationale Behörden unterstützen. Außengrenzschutz ist allerdings per se eine Angelegenheit der Union. Der Schutz der inneren Grenzen bleibt als souveränitätsfester Kern dagegen traditionell "näher" bei den Nationalstaaten. Die "kleine Schwester" Frontex hat somit faktisch mehr Einfluss als die Schutzbehörden des Innengrenzschutzes, da im bereits vertieften supranationalen Außengrenzschutz der regulierende Einfluss der Nationalstaaten vergleichsweise gering ist.


Fußnoten

1.
So heißt es im Vertrag über die Europäische Union (Artikel 3, Absatz 2 EUV): "Die Union bietet ihren Bürgerinnen und Bürgern einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ohne Binnengrenzen, in dem – in Verbindung mit geeigneten Maßnahmen in Bezug auf die Kontrollen an den Außengrenzen, das Asyl, die Einwanderung sowie die Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität – der freie Personenverkehr gewährleistet ist."
2.
Der Name ist abgeleitet von frontières extérieures (frz. Außengrenzen). Vgl. Timo Tohidipur, Frontex. Der Europäische Grenzschutz und seine Agentur, in: Wissenschaft & Frieden, (2007) 4, http://www.wissenschaft-und-frieden.de/seite.php?artikelID=0538« (8.5.2015).
3.
Vgl. z.B. Pro Asyl, Presseerklärung, 7.11.2013, http://www.proasyl.de/de/presse/detail/news/voelkerrechtswidrige_push_backs_europaeische_komplizenschaft« (8.5.2015); Philip Faigle/Caterina Lobenstein, Der Mann, der uns abschottet, in: Die Zeit vom 12.2.2015, http://www.zeit.de/2015/07/fabrice-leggeri-frontex« (8.5.2015).
4.
Vgl. Frontex Programme of Work 2015, 18.12.2014, S. 6, http://frontex.europa.eu/assets/About_Frontex/Governance_documents/Work_programme/2015/PoW_2015_EN.pdf« (8.5.2015).
5.
Für die genaue Zusammensetzung siehe http://frontex.europa.eu/about-frontex/organisation/management-board« (8.5.2015).
6.
Longest Frontex Coordinated Operation – HERA, the Canary Islands, 19.12.2006, http://frontex.europa.eu/news/longest-frontex-coordinated-operation-hera-the-canary-islands-WpQlsc« (8.5.2015).
7.
Vgl. Operation Triton – Winter Developments, 24.12.2014, http://frontex.europa.eu/feature-stories/operation-triton-winter-developments-qXDamY« (8.5.2015).
8.
Vgl. EU verdreifacht Mittel für Seenotrettung, 23.4.2015, http://www.zeit.de/politik/ausland/2015-04/fluechtlinge-eu-sondergipfel-frontex-triton-mission« (8.5.2015).
9.
Vgl. Mark Holzberger, Europols kleine Schwester. Die Europäische Grenzschutzagentur "Frontex", in: Bürgerrechte & Polizei, (2006) 2, S. 56–63.
10.
Vgl. Christoph Marischka, Vernetzungsmaschine Frontex, in: Bürgerrechte & Polizei, (2008) 1, S. 9–17.
11.
Vgl. Robert Esser, Europäisches und Internationales Strafrecht, München 2014, Paragraf 1 Rn. 13.
12.
Zu den rechtlichen Handlungsmöglichkeiten im Bereich des Strafrechts nach Lissabon vgl. ebd., Paragraf 1 Rn. 21ff.
13.
Hierzu und zum Folgenden vgl. Andreas Fischer-Lescano/Timo Tohidipur, Europäisches Grenzkontrollregime. Rechtsrahmen der europäischen Grenzschutzagentur Frontex, in: Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, 67 (2007), S. 1220–1276.
14.
Ebd., S. 1224ff., S. 1229.
15.
Vgl. Heiner Busch, Megalomanie in Brüssel. Das Grenzpaket der EU-Kommission, in: Bürgerrechte & Polizei, (2008) 1, S. 18–25.
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Autor: Oliver Gerson für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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