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Föderation als Bundesstaat? Begriffliche Traditionen, politische Alternativen


2.7.2015
Welcher Begriff von Föderalismus erfasst unsere politische Realität am zuverlässigsten? Gegenwärtig dominiert eine Konzeption, die eng an die Normen der westlichen Moderne gebunden ist: Unter Föderalismus wird in Wissenschaft und Praxis zumeist ein institutionelles Element des demokratischen Verfassungsstaates verstanden, das angesichts von Diversität Freiheit, Gleichheit und Minderheitenrechte garantiere. Der Begriff ist aber stärker umkämpft, als es auf den ersten Blick den Anschein hat. Während er etwa in der Bundesrepublik Deutschland ein konstitutives Verfassungsprinzip bezeichnet, steht er in den Vereinigten Staaten für den anhaltenden Kompetenzkampf von Zentral- und Gliedstaaten. Und auf der EU-Ebene ist er bei jenen Mitgliedsstaaten, die einen "Superstaat" fürchten, längst zum verminten "F-Wort" avanciert.[1]

Die Rede vom Föderalismus umfasst also mehr als einen Institutionenkatalog zur Kompetenzaufteilung zwischen zwei (oder mehr) Regierungsebenen.[2] Sie ist eng an kontextspezifische Erfahrungen und normative Erwartungen geknüpft. Dieses Panorama der Föderalismusvorstellungen erweitert sich noch um ein Vielfaches, wenn nicht nur die Gegenwart, sondern unterschiedliche historische Begriffsformationen berücksichtigt werden. Es bedarf nur weniger Blicke in die reiche Ideengeschichte, um zu erkennen, dass Begriff und Idee des Föderalen politisch bedingten, oft radikalen Schwankungen unterliegen.[3]

Angesichts dieser konzeptionellen Vielfalt und Unbestimmtheit stellt sich die Frage, an welchem Begriff des Föderalen sich die politikwissenschaftliche und politische Sprache aktuell orientiert – und orientieren soll: Welchen Begriffskonventionen folgen gegenwärtige Verständnisse des Föderalen? Und welche Vor- und Nachteile haben diese Begriffe bei der Erfassung der politischen Realität? Die folgenden Überlegungen skizzieren den begrifflichen Status quo, gehen seinen begriffshistorischen Hintergründen nach und fragen nach seinen Grenzen in der Beschreibungsfähigkeit politischer Realität sowie nach möglichen Alternativen.

Verfassungsstaatlich und demokratisch?



In den Politikwissenschaften hat sich jüngst ein Interesse an föderalen Gebilden verstärkt, das mehrheitlich eng an Normen der westlichen Moderne und des westfälischen Staatensystems gebunden ist. Zunächst fällt auf, dass sich die Forschung anhaltend an dauerhaft verfasster Staatlichkeit orientiert: Im Fokus der einschlägigen Forschung[4] steht der föderale Staatsaufbau – also die Analyse von Designs und Performanz pluraler Staatsgebilde. Institutionelle Elemente und Dynamiken gegenwärtiger föderaler Staaten werden evaluiert und verglichen – eine Stoßrichtung, an der auch die Rechtswissenschaften mit ihrem Fokus auf Verfassung und Verfassungsrealität maßgeblich teilhaben.

Nicht minder auffallend ist der zeitliche Untersuchungsschwerpunkt der aktuellen Föderalismusforschung. Selbst im Rahmen historischer und komparativer Darstellungen wird wiederholt behauptet, beim Föderalen handele es sich um eine politische Erfindung der Moderne, jedenfalls aber der Neuzeit:[5] Erst mit der Genese des westfälischen Staatensystems und der ihm zugeschriebenen Errungenschaften – Souveränität, klare Grenzen und in der Folge repräsentative und demokratische Verfassungen – sei das Föderale möglich und real geworden.

Brisant ist schließlich der Fokus auf das letztgenannte Element, also die demokratische Verfasstheit. Grundsätzlich ist der Effekt föderaler Institutionen auf demokratische Prozesse ambivalent – so laufen föderale Verfahren der Umsetzung des Mehrheitswillens tendenziell zuwider, und in der politischen Realität sind Gliedstaaten in vielen föderalen Systemen in der Lage, gesamtstaatliche Mehrheitsentscheidungen zu blockieren.[6] Andererseits wird der Föderalismus theoretisch seit Jahrzehnten als durchaus demokratieförderlich beschrieben:[7] Demokratische Werte wie Machtkontrolle, Minderheitenschutz und -repräsentation, der Versuch der Gleichbehandlung der Mitglieder[8] sowie Partizipationsförderung[9] stehen in der Föderalismusforschung weiterhin im Vordergrund.

Die Annahme, das Föderale sei durch einen besonderen demokratischen "Geist"[10] gekennzeichnet, hat eine Reihe von Theoretikerinnen und Theoretikern einflussreich formuliert: Der Kanadier Alain-G. Gagnon beschreibt die "Verdienste des Föderalen" als "die Anerkennung von ethnischen und kulturellen Gruppen, (…) die Garantie nationaler Minderheitenrechte, die Etablierung einer gerechten Gewaltenteilung und einer gleichmäßigen Einkommensverteilung".[11] Der britische Föderalismustheoretiker Michael Burgess macht die Bindung dieser Verdienste an eine demokratische Verfassung besonders explizit, wenn er erklärt, dass nur ein "liberal-demokratischer Staat, der eine geschriebene Verfassung mit Rechtsstaatlichkeit verbindet, lokale Autonomie fördert und auf einer Gewaltenteilung zwischen Zentralregierung und den konstituierenden Gliedern beruht", tatsächlich demokratisch sei. Diese Bedingung sei etwa im Falle der Sowjetunion nicht erfüllt gewesen,[12] weswegen einflussreiche Vertreterinnen und Vertreter dieser normativ aufgeladenen Föderalismuskonzeption "authentische" föderal-demokratische Systeme von nicht-demokratischen und darum nur scheinbar föderalen unterscheiden.[13]

Diese Idee des Föderalen, die zentral auf Staatlichkeit, Gleichheit und demokratische Werte abhebt, ist institutionenanalytisch wie normativ leistungsfähig, blendet allerdings – neben so manchem gegenwärtigen empirischen Befund[14] – eine Reihe potenziell föderaler Phänomene aus: Konföderale, losere Arrangements irritieren die staatsorientierte Föderalismuskonzeption ebenso wie Föderationen, die von starken Machtgefällen und -asymmetrien geprägt sind.[15]

Begriffswege zum Bundesstaat



Die Konjunktur dieses Föderalismusbegriffs kann einerseits als Antwort auf gegenwärtige politische Herausforderungen verstanden werden: Die Fülle an alten und neuen Föderalstaaten und die Festigung des demokratischen Paradigmas im 20. Jahrhundert haben den Bedarf an institutionenfokussierter Forschung zweifellos erhöht. Sie ist andererseits aber auch Resultat langfristiger begrifflicher Pfadabhängigkeiten, die alte Begriffsverständnisse in radikal gewandelte politische Situationen weitertragen. Dies wird etwa im Fall der begriffsgeschichtlichen Ausblendung konföderaler Arrangements sichtbar.

Bis in die Gegenwart wirkt die begriffliche Wende, die die Autoren der "Federalist Papers" in der Verfassungsdebatte der Vereinigten Staaten eingeleitet haben. Innerhalb der 1788 und 1789 veröffentlichten Streitschriften berufen sich die Befürworter eines engeren Bundes – allen voran James Madison – auf die Überlegenheit des federalism, verstanden als zentralisiertes Regime von Gliedstaaten gegenüber der bestehenden Konföderation, also der bisherigen politisch fragmentierten Ordnung. Hierfür verwenden sie eine Reihe historischer Beispiele, darunter nicht zuletzt antike griechische Zusammenschlüsse von Stadtstaaten.

Ihnen kommt ein besonderer Stellenwert zu: Gerade im 18. Artikel, der ganz den griechischen Bundarrangements bis zum dritten Jahrhundert v. Chr. als "lehrreiche Analogie zur derzeitigen Konföderation"[16] gewidmet ist, dominiert die Schlussfolgerung, dass "Machthunger" und zentrifugale Tendenzen "die Schwäche, die Unruhen und schließlich die Zerstörung der Konföderation" bewirkt hätten.[17] In Ermangelung eines stabilen, engen Bundes habe die Amphyktionische Konföderation letztlich dem despotischen Rom den Weg geebnet: "Wäre Griechenland (…) in einer engeren Konföderation vereint gewesen und hätte diese Union aufrechterhalten, es hätte niemals die Ketten Makedoniens tragen müssen und vielleicht sogar eine Barriere gegen die gewaltigen Pläne Roms errichten können."[18] Die schwache Konföderation vermochte es nicht, die römische Expansion zu verhindern – ein schwacher Bund trägt, so der schwere Vorwurf, die welthistorische Schuld am Verlust antiker Freiheit.[19]

Die Stigmatisierung antiker Bünde durch die amerikanischen Gründerväter resultiert schließlich in einem Rundumschlag: Die historischen Beispiele in den "Federalist Papers" diskreditieren das Konföderale insgesamt. Obgleich der Konflikt über das Verhältnis von Bund und Gliedstaaten in den USA selbst erst im Bürgerkrieg kulminiert, hat diese Sichtweise nachhaltig zur etwa von Alexis de Tocqueville wirkungsvoll verstärkten Behauptung vom Föderalismus als moderner Erfindung beigetragen:[20] Frühere vorstaatliche, lose Bundformen gelten als defizitär oder gar als gefährlich.

Auswirkungen dieser Intervention sind unter anderem in der deutschen Begriffsgeschichte lokalisierbar. Hatten die US-Gründerväter den Föderalismus als moderne Erfindung modelliert, so greift die deutsche Einigungsdebatte massiv föderale Überlegungen des amerikanischen Vorbilds auf und treibt sie durch die verfassungstheoretische Gegenüberstellung von Bundesstaat und Staatenbund weiter.[21]

Die beträchtliche föderale Ideendiversität im Heiligen Römischen Reich,[22] innerhalb derer anspruchsvolle Entwürfe großräumiger Bünde kursieren – zu nennen sind hier so unterschiedliche Denker wie Johannes Althusius und Immanuel Kant[23] –, wird im Laufe des 19. Jahrhunderts zunehmend in den Staatsbegriff kanalisiert. Wie im Fall der "Federalist Papers" hat auch diese Begriffswandlung einen konkreten politischen Anlass: In der Phase zwischen der Frankfurter Paulskirche und der Gründung des Kaiserreiches dominiert die "deutsche Frage" nach der Einigung deutscher Gebiete.

Als Antwort kristallisiert sich zur Jahrhundertmitte die Idee eines nationalen, demokratischen Bundesstaates heraus. Sie prägt den letztlich scheiternden Verfassungsentwurf der Paulskirche, aber auch die Reichsgründung von 1871, und folgt jenem Prinzip, das der Historiker Georg Waitz – seinerseits glühender Anhänger des US-Föderalismus – einflussreich als "monarchischen Bundesstaat" bezeichnet hat. Föderalismus als "zwiefache Organisation des Volkes zum Staate"[24] ist in Waitz’ Darstellung strikt an der staatlichen Kompetenztrennung zwischen Zentral- und Gliedstaaten orientiert.

Mit der Errichtung des kleindeutschen Norddeutschen Bundes und des Kaiserreiches verfestigt sich die Idee, dass eine aus Teilgliedern bestehende Ordnung verfassungsmäßig verbürgt und in staatlicher Form eng integriert sein müsse. Der Bundesstaat, dessen Zentrum über die maßgebliche "Kompetenzkompetenz" (so die Wortschöpfung des Rechtshistorikers Hugo Böhlau) verfüge, ist Fluchtpunkt dieser Überlegungen; andere Modelle werden meist als wenig relevante Übergangsformen abgewertet.[25] Die im Bundesstaat verortete Souveränität sei teilbar, allerdings nur durch akkurate Verbürgung der unterschiedlichen Kompetenzen an unterschiedliche Ebenen. Dem Bundesstaat schließlich steht der Staatenbund gegenüber, der ebenfalls dem Staatsmodell eng verpflichtet ist, indem die vertragsmäßige Souveränität einzelnen Gliedstaaten zugeschrieben wird. Er leidet aber unter dem Defizit der Auflösbarkeit.[26]

Angetrieben von verfassungstheoretischen Debatten gewinnt somit im 19. Jahrhundert die Frage der eindeutigen Souveränitätsverortung als Merkmal stabiler Staatlichkeit an Bedeutung: Dreh- und Angelpunkt der Debatte, die in der Gründung des Kaiserreiches als "monarchischer Bundesstaat" ihre realpolitische Erfüllung findet, bleibt das Verhältnis von Souveränität und Staat. Eine vormoderne Vorgeschichte des Föderalen oder lose, großräumige Konföderationen werden weitgehend ausgeblendet.[27]


Fußnoten

1.
Daniel Kelemen, Built to Last? The Durability of EU Federalism, in: Sophie Meunier/Kate McNamara (Hrsg.), Making History: European Integration and Institutional Change at Fifty, Oxford 2007, S. 51–66.
2.
Vgl. Ronald L. Watts, Comparing Federal Systems in the 1990s, Kingston 1996.
3.
Vgl. exemplarisch Reinhart Koselleck, Bund, Bündnis, Föderalismus, Bundesstaat, in: Otto Brunner/Werner Conze/ders. (Hrsg.), Geschichtliche Grundbegriffe. Historisches Lexikon zur politisch-sozialen Sprache in Deutschland, Bd. 1, Stuttgart 1972, S. 582–671; Murray Forsyth, Unions of States. The Theory and Practice of Confederation, New York 1981; Rufus S. Davis, The Federal Principle, Berkeley–Los Angeles 1978; Siegfried Weichlein, Europa und der Föderalismus. Zur Begriffsgeschichte politischer Ordnungsmodelle, in: Historisches Jahrbuch, 125 (2005), S. 133–152.
4.
So etwa in den zentralen Zeitschriften "Publius" und "Regional and Federal Studies".
5.
Vgl. beispielsweise Preston King, Federation and Representation, in: Michael Burgess/Alain-G. Gagnon (Hrsg.), Comparative Federalism and Federation, Toronto–Buffalo 1993, S. 97; Ines Härtel (Hrsg.), Handbuch Föderalismus, 4 Bde., Berlin–Heidelberg 2012.
6.
Vgl. Christoph Möllers, Der parlamentarische Bundesstaat – Das vergessene Spannungsverhältnis von Parlament, Demokratie und Bundesstaat, in: Josef Aulehner et al. (Hrsg.), Föderalismus – Auflösung oder Zukunft der Staatlichkeit?, Stuttgart 1997, S. 81–111; Arthur Benz, Making Democracy Work in a Federal System, in: German Politics, 24 (1999) 1, S. 8–25.
7.
Vgl. R.L. Watts (Anm. 2).
8.
Die institutionelle Akzeptanz und Einhegung unvermeidbarer Asymmetrien ist ein grundlegendes Thema der Föderalismusforschung; vgl. ebd. sowie Klaus von Beyme, Asymmetric Federalism Between Globalization and Regionalization, in: Alexander Trechsel (Hrsg.), Towards a Federal Europe?, Abingdon 2006, S. 32–47.
9.
So argumentierte im 19. Jahrhundert bereits Alexis de Tocqueville, Über die Demokratie in Amerika, München 1976.
10.
Michael Burgess, In Search of the Federal Spirit: New Comparative Empirical and Theoretical Perspectives, Oxford 2012.
11.
Alain-G. Gagnon, The Case for Multinational Federalism. Beyond the All-Encompassing Nation, London–New York 2012, S. 2.
12.
Michael Burgess, Between a Rock and a Hard Place. The Russian Federation in Comparative Perspective, in: Adrian Campbell/Cameron Ross (Hrsg.), Federalism and Local Politics in Russia, London–New York 2009, S. 33.
13.
Vgl. Karl Löwenstein, Verfassungslehre, Tübingen 1959, S. 316.
14.
Vgl. Jan Erk/Wilfried Swenden (Hrsg), New Directions in Federalism Studies, London–New York 2010.
15.
Kritikwürdig an dieser Forschungstendenz ist zudem, dass sie zu einer tendenziell technokratisch-institutionenfokussierten Sicht auf das Föderale führen könnte; vgl. Jan Erk, Engagé Intellectuals, Technocratic Experts, and Scholars, in: Grace Scogstad et al. (Hrsg.), The Global Promise of Federalism, Toronto 2013, S. 259–278.
16.
Alexander Hamilton/James Madison/John Jay, Die Federalist-Artikel, Paderborn 1994, S. 98.
17.
Ebd., S. 100.
18.
Ebd., S. 102; vgl. auch Artikel Nr. 45, S. 278–284.
19.
Ebd., S. 105. Der Achaiische Bund hingegen erntet zunächst Lob, wird aber letztlich auch als defizitär evaluiert – ebenso wie spätere Konföderationen, beispielsweise die Niederlande; vgl. ebd., S. 112f.
20.
Vgl. A. Tocqueville (Anm. 9), insb. Bd. 1, Teil IV, Kap. 8.
21.
Das Begriffspaar Bundesstaat–Staatenbund existiert seit dem frühen 19. Jahrhundert; vgl. R. Koselleck (Anm. 3), S. 651.
22.
Im deutschsprachigen Raum dominiert zunächst der Bundbegriff, erst im 19. und dann vollends im 20. Jahrhundert konvergiert die politische Sprache hin zum Föderalismus; vgl. ebd., S. 652.
23.
Vgl. Immanuel Kant, Zum ewigen Frieden. Ein philosophischer Entwurf, Stuttgart 2008; Johannes Althusius, Politik, Berlin 2003.
24.
Georg Waitz, Von den Formen des Staates, in: ders., Grundzüge der Politik nebst einzelnen Ausführungen, Kiel 1862, S. 43.
25.
Dies gilt insbesondere für Heinrich Treitschke, Bundesstaat und Einheitsstaat, in: ders., Historische und politische Aufsätze, Bd. 2: Die Einheitsbestrebungen zertheilter Völker, Leipzig 1886, S. 143–171.
26.
Vgl. Georg Jellinek, Die Lehre von den Staatenverbindungen, Berlin 1882.
27.
Vgl. etwa Constantin Frantz, Der Föderalismus als das leitende Prinzip für die soziale, staatliche und internationale Organisation, unter besonderer Bezugnahme auf Deutschland, Mainz 1879; Siegfried Brie, Der Bundesstaat. Eine historisch-dogmatische Untersuchung, Leipzig 1874.
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Autor: Eva Marlene Hausteiner für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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