Kinder blicken am Donnerstag (23.09.2010) in der städtischen Kindertagesstätte Atter in Osnabrück auf ein Puzzle mit einer Deutschlandkarte.

2.7.2015 | Von:
Eva Marlene Hausteiner

Föderation als Bundesstaat? Begriffliche Traditionen, politische Alternativen

Andere Bünde: Ungleich, undemokratisch, schwach?

Diese begriffsgeschichtlichen Entwicklungsstationen entspringen konkreten historischen Herausforderungen: Diskreditierten die amerikanischen Gründerväter lose Konföderationen, so taten sie dies im Interesse ihres Verfassungsprojektes; die Fokussierung der deutschen Debatte auf den Staat war Resultat des anhaltenden Einigungsdefizits in einem zunehmend nationalstaatlich geprägten Europa.

Was aber sind die Implikationen dieser historisch gewachsenen Zuspitzung des Föderalismusbegriffs auf den modernen demokratischen Verfassungsstaat? Das bislang umrissene Verständnis des Föderalen stößt schnell an Grenzen, wenn es um die Beschreibung einer politischen Realität geht, die zwar von Elementen geteilter Herrschaft geprägt ist, aber längst nicht immer den Geboten von Staatlichkeit, Gleichheit und Demokratie folgt. Ein Blick auf die Empirie jenseits des Bundesstaates – also abseits "klassisch" föderaler Ordnungen wie der Vereinigten Staaten, der Schweiz oder der Bundesrepublik Deutschland – kann dies gerade für den deutschen Kontext veranschaulichen.[28]

Erstens nämlich ist die politische Realität der Moderne von Ordnungen mit ausgeprägten Machtasymmetrien durchzogen, die dennoch signifikante föderale Elemente aufweisen. Wie sind beispielsweise die diversen deutschen Verfassungsarrangements des 19. Jahrhunderts einzuordnen, die sämtlich von einer Hegemonialstellung Preußens geprägt sind? Der Machtüberhang Preußens im Kaiserreich, der sich nicht nur informell, sondern auch im verfassungsmäßigen Institutionendesign äußert – also etwa in der Personalunion von Preußenkönig und Kaiser sowie in Preußens Vetorecht gegen jegliche Verfassungsänderungen – verletzt das föderale Gleichbehandlungsgebot und letztlich auch den Schutz der kleinen Teilstaaten des Reiches. Preußen ist nicht nur entsprechend seiner Größe und Bedeutung stärker in den Verfassungsgremien repräsentiert, sondern kann auch den Kurs des Reiches anhaltend dominieren. Zwar läge es also nahe, die föderale Selbstdarstellung des Reiches für reine Rhetorik zu halten, doch grundlegende Elemente des Föderalen – also verbürgte Kompetenzverteilung und Repräsentationsmechanismen im Mehrebenensystem – haben etwa den Historiker Thomas Nipperdey veranlasst, von einem "hegemonialen Föderalismus" zu sprechen.[29] Ein weiteres Beispiel ist die klar hegemoniale Struktur mancher griechischer Konföderationen wie etwa des Attischen Bundes, dessen föderales System trotz der Machtasymmetrie zugunsten Athens über einen langen Zeitraum aufrechterhalten blieb.

Auf der anderen Seite ist ein bestimmtes Maß an Asymmetrie einer Reihe von "typischen" föderalen Systemen – auch etwa der Bundesrepublik Deutschland oder Kanada – eingeschrieben. Zahlreiche moderne Bundesstaatsverfassungen sind von dem Versuch geprägt, Unterschieden in Größe, Bevölkerungszahl oder Identitätsmerkmalen zwischen den Gliedstaaten durch Sonderrechte oder abgestufte Repräsentationsmechanismen gerecht zu werden. Wo verläuft somit die Grenze zwischen föderalismuskonformer Asymmetrie und einem den Gleichheitsgrundsatz verletzenden Machtgefälle?

Zweitens – und hiermit verbunden – geraten jene Arrangements aus dem Fokus der Analyse, die nicht- oder vordemokratisch, aber dennoch von einer Kompetenz- und Machtteilung zwischen Gliedern und Zentralregierung geprägt sind. Dies gilt gleichermaßen für den Föderalismus im Kaiserreich – er "fixierte das konstitutionell-monarchische System, also den Antiparlamentarismus", forcierte aber auch eine asymmetrische Balance zwischen Reich und Gliedern[30] – wie für den Deutschen Bund als "Inkarnation der Restauration".[31] Das Problem stellt sich aber auch für außereuropäische und vormoderne Gebilde wie die vom 15. bis ins 19. Jahrhundert bestehende Konföderation der Irokesen. Diese erste überlieferte Verfassung in Nordamerika etwa funktionierte zwar gemäß Gleichheits- und Konsensgrundsätzen, operierte aber nicht nach modernen westlichen Demokratiekriterien.[32]

Das Beispiel der Irokesen ist in einer weiteren Hinsicht aufschlussreich – denn drittens ist gerade die Vormoderne politisch von solchen Ordnungen geprägt, die nicht nur asymmetrisch und vordemokratisch, sondern häufig territorial nicht vollends integriert sind. Die von den "Federalist Papers" geschmähten griechischen Städtebünde verfügten nicht über klar begrenzte Territorien, aber wie der Irokesenbund teilweise über ausgeklügelte Repräsentationsmechanismen: Historisch ist eine ganze Reihe pluraler, föderaler, durchaus auch auf Dauerhaftigkeit angelegter Zusammenschlüsse beschreibbar, die sich kontextbedingt nicht in das moderne Staats- und Souveränitätsparadigma fügen.

Implikationen und Alternativen

Dass der etablierte Föderalismusbegriff eine sehr begrenzte empirische Reichweite hat, ist in zweierlei Hinsicht folgenreich. Aus politikwissenschaftlicher Perspektive erscheint es zunächst problematisch, wenn politische Beschreibungskategorien nur eine sehr schmale Palette an Phänomenen erfassen – und insbesondere, wenn diese Einschränkung epochaler Natur ist.[33] Das bedeutet, dass, um die Leistungsfähigkeit und Objektivität von Analysekategorien zu erhalten, gerade verengte Begriffe in ihrer Herkunft und politischen Aufladung erforscht und gegebenenfalls – wenn der Entstehungskontext eine dauerhafte begriffliche Engführung bedingt – weiterentwickelt werden müssen.

Hieraus folgt aber nicht allein eine notwendige kritische Haltung der Wissenschaft gegenüber allzu engen Begriffsprägungen. Politisch wichtiger ist es, jene Potenziale zu erschließen, die sich erst durch einen Blick in die Denkbarkeits- und die realen Möglichkeitsräume des Politischen – hier also: des Föderalen – auftun. Insbesondere in der gegenwärtigen Phase der Korrosion des Staatsmodells könnte sich eine Erweiterung des politischen Reflexionsraumes lohnen. Gerade angesichts der Frage transnationaler Integrationsmöglichkeiten bedarf die Politik nämlich neuer Lösungsansätze: Dies gilt für Entwürfe globaler und also nicht im engen Sinne staatlicher demokratischer Föderationen ebenso wie für das weiterhin bedeutendste und längst nicht abgeschlossene föderale Experiment: die EU. Jene Phänomene, die von gängigen, auf die Moderne beschränkten Kategorien ausgeblendet werden, könnten sich als nützliche Bestandteile des historischen Archivs erweisen und dem Laboratorium der Politik zugeführt werden.[34]

Inwieweit kann beispielsweise die Reflexion über die Gestaltung der EU von innovativen Begrifflichkeiten profitieren? "Der staatsanaloge Nichtstaat ist in erster Linie ein bundesstaatsanaloger Nichtbundesstaat" – so pointiert der Jurist Christoph Schönberger die oben umrissene Staatsorientierung des Föderalismusbegriffs, gerade wenn es um die Beschreibbarkeit der EU geht.[35] Sein Vorwurf lautet, dass bisherige alternative Beschreibungsformen der Staatsorientierung nicht zu entrinnen vermögen. Um dem derart verengten "F-Wort", aber auch der unbeholfenen Sui-generis-These, gemäß welcher die EU schlicht ein Ordnungsunikat sei, zu entgehen, schlägt Schönberger vor, den Begriff des Bundes wiederzubeleben.[36] An Carl Schmitts Verfassungslehre[37] anknüpfend, versteht er unter einem Bund ein auf Dauer angelegtes Arrangement, das die Souveränitätsproblematik eben nicht aufhebt – und das somit auch für nichtstaatliche Phänomene analytisch offen ist. Der so erweiterte Begriff ermöglicht es, die EU auch nach dem Scheitern des Verfassungsvertrages, der Eurokrise und der anschließenden Kritik an Asymmetrie und Hegemonialisierung als bündisches Arrangement der Integration von Pluralität weiterzuentwickeln.

Derartige Begriffsexperimente werden in Zukunft vonnöten sein, wenn es darum geht, politische Innovation mit vergangenen Konstellationen verknüpfbar zu machen und daraus Synergien zu gewinnen. Dies muss nicht auf Kosten der etablierten Forschung zu demokratischen föderalen Staaten geschehen: Im idealen Fall ist das verfügbare Begriffsrepertoire in der Lage, an gegenwärtigen wissenschaftlichen und politischen Erfordernissen zu wachsen und den eigenen Blick laufend für Ideen und Experimente jenseits des Mainstreams zu schärfen.

Fußnoten

28.
Vgl. zu dieser Beobachtung auch Eva Marlene Hausteiner/Sebastian Huhnholz, Ein Bund unter Gleichen? Zum (anti-)hegemonialen Charakter föderaler Arrangements, in: Gerold Ambrosius/Christian Henrich-Franke/Cornelius Neutsch (Hrsg.), Föderalismus in historisch vergleichender Perspektive, Baden-Baden 2015, S. 279–298.
29.
Thomas Nipperdey, Der Föderalismus in der deutschen Geschichte, in: ders. (Hrsg.), Nachdenken über die deutsche Geschichte, München 1986, S. 83.
30.
Ebd.
31.
Ebd., S. 71; vgl. auch Wolf D. Gruner, Der Deutsche Bund: 1815–1866, München 2010, S. 112.
32.
Vgl. Donald S. Lutz, The Iroquois Confederation Constitution: An Analysis, in: Publius, 28 (1998) 2, S. 99–127.
33.
Das Problem des epochenübergreifenden Idealtypus nach Max Weber kann freilich genau die mangelnde Anwendbarkeit auf konkrete Einzelfälle sein (vgl. im föderalen Zusammenhang Jean L. Cohen, Globalization and Sovereignty. Rethinking Legality, Legitimacy, and Constitutionalism, Cambridge 2012). Dies wirft die Frage auf, inwiefern empirische Tendenzen bei einer Menge an Einzelfällen zum Überdenken des bisherigen Idealtypus führen sollten.
34.
Vgl. Herfried Münkler, Politische Ideengeschichte; in: ders. (Hrsg.), Politikwissenschaft. Ein Grundkurs, Hamburg 2003, S. 103–131.
35.
Christoph Schönberger, Die Europäische Union als Bund. Zugleich ein Beitrag zur Verabschiedung des Staatenbund-Bundesstaat-Schemas, in: Archiv des öffentlichen Rechts, 129 (2004), S. 84.
36.
Schönbergers Vorhaben ähnelt jenem des französischen Theoretikers Olivier Beaud, wobei Letzterer allerdings Hoffnung in die Umdeutbarkeit des Föderationsbegriffs selbst setzt und Föderation verstanden wissen will als konsensorientierte "politische Form, die nicht auf den Staat zurückgeführt werden kann; die gleichzeitig aber mehr ist als eine internationale Organisation"; Olivier Beaud, Europa als Föderation? Relevanz und Bedeutung einer Bundeslehre für die Europäische Union, in: Forum Constitutionis Europae, 5 (2008), S. 3.
37.
Vgl. Carl Schmitt, Verfassungslehre, Berlin 1926, S. 361–391.
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Autor: Eva Marlene Hausteiner für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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Föderalismus und Bundesländer

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