Kinder blicken am Donnerstag (23.09.2010) in der städtischen Kindertagesstätte Atter in Osnabrück auf ein Puzzle mit einer Deutschlandkarte.
1 | 2 | 3 Pfeil rechts

Stand und Perspektiven der Föderalismusforschung


2.7.2015
Die letzten vergleichenden Überblicke über die Föderalismusforschung sind mittlerweile rund zehn Jahre alt. 2002 erschien das von Arthur Benz und Gerhard Lehmbruch herausgegebene Sonderheft der Politischen Vierteljahresschrift zum Föderalismus.[1] 2004 brachte André Kaiser einen breiten Überblick über die aktuelle Forschungsliteratur in der "Neuen Politischen Literatur",[2] und 2006 erschien zuletzt eine APuZ zum Thema Föderalismus, damals anlässlich des Inkrafttretens der im Zuge der "Föderalismusreform I" beschlossenen Grundgesetzänderungen.[3] Seitdem hat sich im deutschen Föderalismus eine Menge getan. Darüber hinaus haben globale Entwicklungstendenzen die Bedeutung der föderalen Staatsform deutlich gestärkt, woraus sich entsprechend auch neue Themen und Interessengebiete in der Föderalismusforschung entwickelt haben. Diese Veränderungen lassen es angeraten erscheinen, eine erneute Bestandsaufnahme zu versuchen.

Die realweltlichen Veränderungen der vergangenen eineinhalb Jahrzehnte, die sich auch in der Föderalismusforschung niedergeschlagen haben, lassen sich grob in vier Themenkomplexe gruppieren. Für die deutsche Föderalismusforschung von vordergründigem Interesse sind die drei Wellen der Föderalismusreform, die wesentliche föderale Institutionen und Regelkomplexe reformiert haben. Diese werden im ersten Abschnitt dieses Beitrags behandelt. Insbesondere ist hierbei festzuhalten, dass sich die normativen Orientierungen im Verlauf der einzelnen Reformschritte deutlich gewandelt haben, sodass sich in der Gesamtschau nicht eine lineare Fortentwicklung, sondern eher ein inkrementeller Prozess im Zick-Zack-Kurs zeigt.

Bei einem erweiterten geografischen Fokus zeigen sich seit der Jahrtausendwende gravierende Veränderungen im institutionellen Gefüge des europäischen Mehrebenensystems. Fragen danach, wie in diesem komplexen System Koordination und Entscheidungen erreicht werden können, wie politische Prozesse gesteuert werden und welche Steuerungsmechanismen dabei zum Einsatz kommen, widmet sich die Multi-level-governance-Forschung. Die Veränderungen des europäischen Mehrebenensystems und ihre Rezeption in der Föderalismusforschung stehen im Fokus des zweiten Abschnitts dieses Beitrags.

Auch in der vergleichenden Föderalismusforschung wird durch die Weiterentwicklung von der klassischen föderalen zur Mehrebenenperspektive die Anzahl und Vielfalt der in den Blick zu nehmenden Ordnungen zunehmend erweitert.[4] Darunter fallen einerseits etablierte demokratische Staaten, die im Zuge von Dezentralisierungs- oder Devolutionsprozessen staatliche Kompetenzen an substaatliche Einheiten übertragen haben; andererseits multinationale Systeme, die im Zuge von Staatsbildungsprozessen – häufig auch im staatlichen Wiederaufbau nach bewaffneten Konflikten – föderale Elemente verwenden, um Gruppenkonflikte innerhalb ihres Territoriums zu akkommodieren. In den dezentralisierten Staaten stellen sich Fragen nach der Allokation beziehungsweise Abgrenzung von Kompetenzen zwischen Ebenen, nach der Aufgaben- und Finanzverteilung und der Etablierung funktionierender intergouvernementaler Beziehungen. In multinationalen Staaten stellt sich vor allem die Frage nach der Integrationskraft föderaler Institutionen, nach dem angemessenen Verhältnis von Einheit und Vielfalt, von Teilhabe und Autonomie. Im Verhältnis zwischen Zentrum und Peripherie kommt insbesondere Parteien und Parteiensystemen, die dazu beitragen können, Konflikte zu überbrücken oder zu verschärfen, eine herausgehobene Bedeutung zu. Das Wechselspiel zwischen Dezentralisierung, Multinationalismus und Parteiensystem ist ein jüngeres und florierendes Forschungsfeld, das im dritten Abschnitt dieses Beitrags vorgestellt wird.

Die jüngste Entwicklung in der Föderalismusforschung schließlich lässt sich mit dem Oberbegriff der federal dynamics umschreiben.[5] Angesichts der Beobachtung permanenter Veränderungen von Institutionen, Prozessen und Kompetenzverteilungen auf Verfassungs- und subkonstitutioneller Ebene in etablierten und neuen, in nationalen und supranationalen Mehrebenensystemen stellen sich Fragen nach den Ursachen, Mechanismen und Konsequenzen dieser Veränderungsprozesse. Diese Themen werden im vierten Abschnitt dieses Beitrags vorgestellt.

Drei Wellen der Föderalismusreform in Deutschland



Deutschland gilt als einer der etablierten Föderalstaaten des Coming-together-Typus nach der Typologie von Alfred Stepan.[6] Er ist gekennzeichnet durch die föderale Zusammenarbeit der Exekutiven,[7] geringe regionale Unterschiede in Rechts- und Lebensverhältnissen[8] sowie – damit einhergehend – einer engen Verflechtung der Ebenen, Institutionen und Akteure.[9] Es gibt eine lange deutsche Tradition der Untersuchung seiner Arbeitsweise und Strukturen, die auch für die vergleichende Föderalismusforschung befruchtend war. Hier sind als Exponenten an erster Stelle Fritz W. Scharpf mit seinen Analysen zur Politikverflechtung zu nennen, Gerhard Lehmbruch mit seiner "Strukturbruchthese" sowie Arthur Benz mit seinen neueren Studien zu Mehrebenen-Governance.[10]

Nachdem mit der Wiedervereinigung gewissermaßen eine erdbebenartige Veränderung der föderalen Strukturen in Deutschland erfolgt war,[11] ließ man zunächst ein Jahrzehnt mit Anpassungsprozessen verstreichen, ehe man sich zu Beginn des neuen Jahrtausends an formale Reformen der institutionellen Ordnung wagte. Seitdem ist ein gutes Jahrzehnt mit quasi permanenten föderalen Reformprozessen ins Land gegangen, die sich in drei Wellen untergliedern lassen.

Die erste Phase erstreckte sich von der Einsetzung der ersten föderalen Reformkommission zur Reform der Bund-Länder-Beziehungen ("Föko I") 2003 bis zur Verabschiedung einer Reihe von verfassungsändernden Gesetzen 2006.[12] Inhaltlich wurden durch diese Verfassungsreform vor allem eine Entflechtung der Gesetzgebungskompetenzen erreicht und einige Bestandteile der Gemeinschaftsaufgaben rückgeführt.[13]

Getreu dem Motto "Nach der Reform ist vor der Reform" wurde bereits 2006 eine zweite Kommission zur Reform der Bund-Länder-Finanzbeziehungen eingesetzt ("Föko II"), die von 2007 bis 2009 tagte und Vorschläge für weitere verfassungsändernde Gesetze erließ, die 2009 verabschiedet wurden.[14] Da die Föko II sich zeitlich mit der europäischen Wirtschafts-, Finanz- und Schuldenkrise überlappte, verschob sich der Fokus der inhaltlichen Arbeit auf die Einrichtung einer deutschen Schuldenbremse.[15] Außerdem wurden – quasi im Nebenschluss – einige neue Gemeinschaftsaufgaben zur verbesserten Verwaltungszusammenarbeit eingeführt.

Die immer noch ungelöste Reform der Bund-Länder-Finanzbeziehungen bildet den inhaltlichen Bestandteil der dritten Reformwelle. Auf die Einsetzung einer dritten Reformkommission wurde dieses Mal jedoch verzichtet. Stattdessen werden seit Ende 2014 im Rahmen der etablierten Gremien der intergouvernementalen Beziehungen, namentlich in der Ministerpräsidentenkonferenz unterstützt durch die Finanzministerkonferenz, Verhandlungen für eine Reform der föderalen Finanzbeziehungen geführt, die – offiziellen Verlautbarungen zufolge – noch in der laufenden Legislaturperiode, also bis 2016, zum Abschluss gebracht werden soll.

Die drei Reformwellen bieten in ihrer Gesamtschau Einblick in die Dynamik eines etablierten föderalen Systems. In jeder Welle wurden unterschiedliche Inhalte unter verschiedenen ideologischen Vorgaben verhandelt. Zielte während der ersten Welle die Reform der Gesetzgebungskompetenzen noch auf die Verwirklichung eines stärkeren Wettbewerbsföderalismus, forderten die Länder mehr Autonomie und Subsidiarität, stand im Zuge der zweiten Welle die Schuldenbremse unter dem Diktat der deutschen Europapolitik und zielte auf Konsolidierung und Austerität. In der dritten Welle wird von den Ländern – entgegengesetzt zur ersten Welle – wieder mehr vertikale Solidarität eingefordert, was nicht erstaunt, wenn man berücksichtigt, dass explodierende Sozialkosten und eine drohende Schuldenbremse den Ländern ihre begrenzten finanziellen Handlungsmöglichkeiten deutlich vor Augen führen.[16]

Dementsprechend fokussierte die wissenschaftliche Rezeption der Reform ebenfalls auf die verschiedenen Aspekte der jeweiligen Reformprozesse. Die normativen Prämissen, insbesondere das Für und Wider des Wettbewerbsföderalismus, wurden ausgiebig im Vorfeld der ersten Reformwelle diskutiert,[17] wohingegen ideologische Fragen bei der zweiten und dritten Welle kaum explizit thematisiert wurden. Stattdessen standen die technischen Details der Verfassungsänderungen im Vordergrund: Die Reform der Gesetzgebungskompetenzen und ihre möglichen Konsequenzen während der ersten Welle zogen eine ganze Reihe von Studien nach sich;[18] die Schuldenbremse und in diesem Zusammenhang die Einführung des Stabilitätsrates wurden im Zuge der zweiten Welle intensiv thematisiert;[19] auf technische Fragen des Finanzausgleichssystems fokussiert auch die Debatte, die nun die dritte Welle begleitet.[20] Analysen der Reformprozesse an sich ziel(t)en insbesondere auf die Frage, warum letztlich trotz des großen Reformaufwandes nur relativ geringe und unspektakuläre Veränderungen erreicht wurden.[21] Das Scharpfsche Konzept der Politikverflechtungsfalle war hierbei die am häufigsten verwendete Erklärung.[22]


Fußnoten

1.
Arthur Benz/Gerhard Lehmbruch (Hrsg.), Föderalismus. Analysen in entwicklungsgeschichtlicher und vergleichender Perspektive, Wiesbaden 2002.
2.
André Kaiser, Föderalismus. Renaissance eines politischen Ordnungsprinzips?, in: Neue Politische Literatur, 49 (2004) 1, S. 85–113.
3.
APuZ, (2005) 13–14.
4.
Das Forum of Federations listet aktuell 25 "echte" Föderalstaaten; http://www.forumfed.org/en/federalism/federalismbycountry.php« (26.6.2015). Allerdings werden in der vergleichenden Föderalismusforschung deutlich mehr Staaten vergleichend untersucht, die föderale oder quasi-föderale Staatsarchitekturen aufweisen.
5.
Vgl. Arthur Benz/Jörg Broschek (Hrsg.), Federal Dynamics, Oxford 2013.
6.
Vgl. Alfred Stepan, Federalism and Democracy: Beyond the U.S. Model, in: Journal of Democracy, 10 (1999) 4, S. 19–34.
7.
Vgl. Heinz Laufer/Ursula Münch, Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 1998; Arthur Benz, Der deutsche Föderalismus, in: Thomas Ellwein/Everhard Holtmann (Hrsg.), 50 Jahre Bundesrepublik Deutschland, Opladen 1999, S. 135–153.
8.
Vgl. Konrad Hesse, Der unitarische Bundesstaat, Karlsruhe 1962; Heidrun Abromeit, Der verkappte Einheitsstaat, Opladen 1992.
9.
Vgl. Sabine Kropp, Kooperativer Föderalismus und Politikverflechtung, Wiesbaden 2009.
10.
Vgl. Fritz W. Scharpf, Politikverflechtung. Theorie und Empirie des kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, Kronberg 1976; ders., The JDT Model: Context and Extensions, in: Gerda Falkner (Hrsg.), The EU’s Decision Traps: Comparing Policies, Oxford 2011, S. 217–236; Gerhard Lehmbruch, Parteienwettbewerb im Bundesstaat, Opladen 2000; Arthur Benz, Politik in Mehrebenensystemen, Wiesbaden 2009.
11.
Vgl. Wolfgang Renzsch, Zur Finanzierung der deutschen Einheit: 20 Jahre danach – Kontinuitäten und Paradigmenwechsel, in: Europäisches Zentrum für Föderalismusforschung (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2010, Baden-Baden 2010, S. 96–116.
12.
Vgl. Hans-Peter Schneider, Der neue deutsche Bundesstaat. Bericht über die Umsetzung der Föderalismusreform I, Baden-Baden 2013; Christian Starck, Föderalismusreform, München 2007.
13.
Vgl. Rudolf Hrbek/Annegret Eppler (Hrsg.), Die unvollendete Föderalismus-Reform, Tübingen 2005; Fritz W. Scharpf, Recht und Politik in der Reform des deutschen Föderalismus, in: Michael Becker/Ruth Zimmerling (Hrsg.), Politik und Recht, Wiesbaden 2006, S. 306–332.
14.
Vgl. Ralf Thomas Baus/Thomas Fischer/Rudolf Hrbek (Hrsg.), Föderalismusreform II: Weichenstellungen für eine Neuordnung der Finanzbeziehungen im deutschen Bundesstaat, Baden-Baden 2007; Klaus Detterbeck/Wolfgang Renzsch/Stefan Schieren (Hrsg.), Föderalismus in Deutschland, München 2010.
15.
Vgl. Christian Kastrop/Gisela Meister-Scheufelen/Margaretha Sudhof (Hrsg.), Die neuen Schuldenregeln im Grundgesetz, Berlin 2010.
16.
Vgl. Hans-Günther Henneke, Neuordnung der Aufgaben und der zugehörigen Finanzströme: Beispiele rund ums SGB II & XII, in: Martin Junkernheinrich/Joachim Lange (Hrsg.), Föderale Finanzen. Auf dem langen Weg zu einer Reform, Loccum 2014, S. 65–78.
17.
Vgl. Uwe Thaysen, Die Konventsbewegung zur Föderalismusreform in Deutschland, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), 35 (2004) 3, S. 513–539; Ursula Münch/Tanja Zinterer, Reform der Aufgabenteilung zwischen Bund und Ländern: Eine Synopse verschiedener Reformansätze zur Stärkung der Länder 1985–2000, in: ZParl, 31 (2000) 3, S. 657–680.
18.
Vgl. Marcus Höreth, Zur Zustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen: Eine kritische Bilanz nach einem Jahr Föderalismusreform I, in: ZParl, 38 (2007) 4, S. 712–734; Harald Georgii/Sarab Borhanian, Zustimmungsgesetze nach der Föderalismusreform, Berlin 2006; Simone Burkhart/Philip Manow/Daniel Ziblatt, A More Efficient and Accountable Federalism? An Analysis of the Consequences of Germany’s 2006 Constitutional Reform, in: German Politics, 17 (2008) 4, S. 522–540; Horst Risse, Zur Entwicklung der Zustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen nach der Föderalismusreform 2006, in: ZParl, 38 (2007) 4, S. 707–711.
19.
Vgl. R. Th. Baus/Th. Fischer/R. Hrbek (Anm. 14); Lars P. Feld, Sinnhaftigkeit und Effektivität der deutschen Schuldenbremse, in: Perspektiven der Wirtschaftspolitik, 11 (2010) 3, S. 226–245; Stefan Korioth, Das neue Staatsschuldenrecht – zur zweiten Stufe der Föderalismusreform, in: Juristenzeitung, 64 (2009) 14, S. 729–737.
20.
Vgl. René Geißler/Felix Knüpling/Sabine Kropp/Joachim Wieland (Hrsg.), Das Teilen beherrschen. Analysen zur Reform des Finanzausgleichs 2019, Baden-Baden 2015.
21.
Vgl. Roland Sturm, More Courageous than Expected? The 2006 Reform of German Federalism, in: Jan Erk/Wilfried Swenden (Hrsg.), New Directions in Federalism Studies, Abingdon 2010, S. 34–49; H.-P. Schneider (Anm. 12); Carolyn Moore/Wade Jacoby/Arthur B. Gunlicks, German Federalism in Transition?, in: German Politics, 17 (2008) 4, S. 393–407; Arthur Benz, Kein Ausweg aus der Politikverflechtung? Warum die Bundesstaatskommission scheiterte, aber nicht scheitern musste, in: Politische Vierteljahresschrift, 46 (2005) 2, S. 204–214.
22.
Vgl. Fritz W. Scharpf, Föderalismusreform. Kein Ausweg aus der Politikverflechtungsfalle?, Frankfurt/M. 2009; Arthur Benz, From Joint-Decision Traps to Over-Regulated Federalism – Adverse Effects of a Successful Constitutional Reform, in: German Politics, 17 (2008) 4, S. 440–456; Katrin Auel, Still no Exit from the Joint Decision Trap: The German Federal Reform(s), in: ebd., S. 424–439.
Creative Commons License Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz veröffentlicht. by-nc-nd/3.0/
Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/3.0/
Autor: Nathalie Behnke für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
Urheberrechtliche Angaben zu Bildern / Grafiken / Videos finden sich direkt bei den Abbildungen.

 

Themengrafik

Föderalismus und Bundesländer

In Deutschland gibt es 16 Bundesländer: Im kleinsten leben nur etwa 650.000 Menschen, im größten mehr als 17 Millionen. Die Einwohnerzahl bestimmt auch die Anzahl der Stimmen im Bundesrat. Weiter... 

Publikation zum Thema

Coverbild APuZ - Jahresband 2013

APuZ - Jahresband 2015

Der APuZ-Jahresband 2015: Sämtliche Ausgaben der Zeitschrift "Aus Politik und Zeitgeschichte" aus dem Jahr 2015.Weiter...

Zum Shop