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Wege aus der Legitimitätskrise: Chancen eines europäischen Föderalismus


2.7.2015
Das politische System der EU befindet sich seit einigen Jahren in einer schwerwiegenden Krise. Beginnend mit der Banken- und Staatsschuldenkrise haben sich anfänglich vor allem ökonomische Schwierigkeiten zu einer Krise des politischen Systems entwickelt, für die nach Lösungen gesucht wird. Vor diesem Hintergrund scheint eine grundlegende Debatte über die Neuordnung des politischen Systems der EU dringend geboten. Mit Blick auf die zunehmende EU-Skepsis in der Bevölkerung entziehen sich politische Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträger allerdings oft dieser Diskussion. Die Angst vor einem europäischen Superstaat hat sich mittlerweile zu einem Schreckgespenst entwickelt, dessen sich euroskeptische Parteien in Wahlkampfzeiten gern bedienen. Gleichzeitig mehren sich aber auch Stimmen für eine Föderalisierung der Union. Die Schaffung eines europäischen Bundesstaates mit dem Europäischen Parlament als zentrale Institution würde die demokratische Legitimität sowie die Handlungsfähigkeit der EU steigern, so das Argument.[1]

Angesichts der aktuellen Krise und der Notwendigkeit einer Debatte über die finalité des europäischen Integrationsprozesses werden wir in diesem Beitrag mögliche Wege der zukünftigen Ausgestaltung des politischen Systems der EU aufzeigen. Basierend auf zwei Idealtypen diskutieren wir, inwieweit sich bestimmte Elemente föderaler Systeme für die EU eignen beziehungsweise als gewinnbringend erweisen könnten.

Zwei Föderalismusmodelle



Theoretisch ist der Föderalismus als politisches Organisationsprinzip mittlerweile in viele verschiedene Unterarten gegliedert. Er lässt sich dennoch auf zwei Hauptmerkmale reduzieren: Zum einen führt der Föderalismus "ein bestimmtes Ausmaß an Einheit von hinsichtlich spezifischer Merkmale (ethnische, sprachliche, religiöse, soziokulturelle) unterschiedlichen Teilen, die ein bestimmtes Maß an Eigenständigkeit behalten", herbei; zum anderen zeichnet sich ein föderales System durch horizontale und vertikale Gewaltenteilung aus.[2] Im Folgenden stützen wir uns auf zwei von den Politikwissenschaftlern Rainer-Olaf Schultze und André Kaiser entwickelte Idealtypen des Föderalismus: das "auf funktionaler Aufgabenverteilung und Gewaltenverschränkung aufbauende Modell des intrastaatlichen Föderalismus" (Verbundföderalismus) und das "auf Gewaltentrennung aufbauende (…) Modell des interstaatlichen Föderalismus" (dualer Föderalismus).[3] Diese beiden Modelle unterscheiden sich sowohl in ihrer institutionellen Ausgestaltung als auch in ihrer grundlegenden Motivation.

Der Verbundföderalismus basiert auf dem Grundgedanken der Gewaltenverschränkung. Das Ziel ist hierbei eine funktionalistische Verzahnung der Gewalten zwischen den verschiedenen Ebenen der Regierungsmacht. Dabei "geht es nicht um die Trennung, das Gegeneinander und die wechselseitige Kontrolle der staatlichen Institutionen".[4] Dem entgegen steht der duale Föderalismus, dessen gewaltenteiliger Charakter vor allem dem Ziel der Verhinderung unitaristischer, zentralisierender Tendenzen dient und einen starken Fokus auf die Autonomie der einzelnen Ebenen legt. Dieser Unterschied in den logischen Voraussetzungen beider Föderalismusmodelle bedingt Differenzen in der Kompetenz- und Ressourcenverteilung sowie in der Beziehung zwischen den verschiedenen Regierungsebenen. Beide Modelle unterscheiden sich in jeweils fünf institutionellen Hauptmerkmalen (Tabelle).
Institutionelle Hauptmerkmale des Verbund- und dualen FöderalismusInstitutionelle Hauptmerkmale des Verbund- und dualen Föderalismus (© bpb)

Das politische System der EU entspricht mehr dem verbundföderalen als dem dualen Modell.[5] Bezogen auf die Legitimität der EU und ihres politischen Handelns ergeben sich daraus gewisse Probleme, die wir im Rahmen dieses Beitrags identifizieren und zu welchen wir Lösungsvorschläge diskutieren werden.

Klare Kompetenztrennung



In der EU ist die Kompetenzverteilung zwischen Mitgliedsstaaten und Union durch die Artikel 3 bis 5 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU (AEUV) geregelt. In den fünf Bereichen Zoll, Wettbewerbsregeln des Binnenmarktes, Währungspolitik im Euroraum, Fischerei und Handelspolitik ist die Union ausschließlich zuständig; in 13 Bereichen teilen sich Union und Mitgliedsstaaten die Kompetenzen, wie etwa in Umwelt- und Verbraucherschutzfragen; ferner ist die Union für "Maßnahmen zur Unterstützung, Koordinierung oder Ergänzung der Maßnahmen der Mitgliedsstaaten" in sieben weiteren Bereichen zuständig,[6] beispielsweise in der Industrie- und Kulturpolitik. Eine Besonderheit in der Kompetenzverteilung innerhalb der EU ist die sogenannte Flexibilitätsklausel: Artikel 352 AEUV legt fest, dass die Befugnisse der Union über das vertraglich Festgelegte hinaus erweitert werden können, sollte eine Anstrengung der Union erforderlich werden, "um eines der Ziele der Verträge zu verwirklichen". Zudem ermöglicht die sogenannte offene Methode der Koordinierung der Union, außerhalb der ihr zugeschriebenen Kompetenzen abstimmende, unverbindliche Empfehlungen und Richtlinien an die Mitgliedsstaaten auszusprechen.

Diese Kompetenzverteilung birgt verschiedene Mechanismen, die zu einem schleichenden Verlust von Entscheidungsmacht der Mitgliedsstaaten führen können: Erstens ermöglicht die oben genannte Flexibilitätsklausel der Unionsebene, in neuen Politikfeldern tätig zu werden. Zweitens konterkariert die offene Methode der Koordinierung alle Bemühungen für eine klare Kompetenzabgrenzung, was Kommission und Rat wiederum ausnutzen können, um den Mitgliedsstaaten bindende Vorgaben zu machen.[7] Drittens kann sich die Unionsebene auf sogenannte Querschnittsaufgaben berufen, um Tätigkeiten in Politikbereichen zu rechtfertigen, die vertraglich den Mitgliedsstaaten vorbehalten sind. Die diffuse Kompetenzverteilung zwischen Mitgliedsstaaten und Unionsebene stellt in Kombination mit dem schleichenden Kompetenzzuwachs der Union mit Blick auf die Legitimität der EU – an dieser Stelle verstanden als Akzeptanz der Strukturen, Verfahren und Entscheidungen der europäischen Ebene seitens der Bürgerinnen und Bürger – ein Problem dar. Denn der verbundföderale Charakter der Kompetenzverteilung kann sich negativ auf die Beliebtheit der supranationalen Ebene auswirken: Die nationalen Regierungen können die Verantwortung für unliebsame Entscheidungen und Maßnahmen auf die EU-Institutionen abwälzen, während Erfolge in der Regel als die eigenen verbucht werden.[8]

Das für verbundföderale Systeme typische Mitwirken zahlreicher Akteure an politischen Entscheidungen entfaltet zudem eine restriktive Wirkung auf politische Veränderung. Der Politikwissenschaftler Fritz W. Scharpf hat dies als "Politikverflechtungsfalle" bezeichnet: Mit der Anzahl der an einer Entscheidung beteiligten Instanzen erhöht sich die Wahrscheinlichkeit, dass ein oder mehrere Akteure den Status quo neuen Beschlüssen vorziehen und diese folglich mit ihrem Veto blockieren. Gleiches gilt für institutionelle Innovation.[9] Auch die Politologin Ute Wachendorfer-Schmidt identifiziert die durch den Verbundföderalismus gesteigerte Gefahr des "Immobilismus oder politische(r) Entscheidungen auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner".[10] Die diffuse Kompetenzverteilung in der EU schränkt folglich das Problemlösungspotenzial der Unionsebene ein sowie ihre Fähigkeit, durch institutionelle Anpassung auf die schwindende Unterstützung der Bürgerinnen und Bürger zu reagieren. Beides ist einem weiteren Legitimitätsverlust zuträglich.

Es scheint daher dringend geboten, über eine grundlegende Reform der Kompetenzverteilung nachzudenken. Dabei sollten Verfahren wie die aus Deutschland bekannte konkurrierende Gesetzgebung oder auch Gemeinschaftsaufgaben vermieden werden. Eine dem dualen Föderalismus entsprechend klar getrennte und vor spontaner Veränderung geschützte Kompetenzverteilung zwischen den föderalen Ebenen der EU könnte dazu beitragen, die genannten Probleme zu überwinden. Bürgerinnen und Bürger könnten politische Entscheidungen eindeutig der jeweils verantwortlichen Ebene zuordnen und somit besser nachvollziehen. Die Blockade notwendiger Beschlüsse könnte vermieden werden, was wiederum zur Steigerung der Legitimität beitragen würde. Trotz einer verfassungsrechtlich festgeschriebenen Kompetenztrennung sollte jedoch eine freiwillige Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedsstaaten vorgesehen sein, um auf nicht absehbare Entwicklungen adäquat reagieren zu können.


Fußnoten

1.
Vgl. Jürgen Habermas, Democracy, Solidarity and the European Crisis, in: Social Europe Report, Oktober 2013, S. 4–13, http://socialeurope.eu/wp-content/uploads/2013/10/eBook.pdf« (25.5.2015).
2.
Rudolf Hrbek, Föderalismus sui generis – der Beitrag des Konvents zur Verfassungsstruktur der erweiterten EU, in: Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften, 1 (2003) 3, S. 430–446, Zitat S. 435.
3.
Rainer-Olaf Schultze, Föderalismus als Alternative? Überlegungen zur territorialen Reorganisation von Herrschaft, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 21 (1990) 3, S. 480; für die Begriffe des Verbund- und dualen Föderalismus vgl. André Kaiser, Mehrheitsdemokratie und Institutionenreform, Frankfurt/M.–New York 2002, S. 150.
4.
R.-O. Schultze (Anm. 3), S. 481.
5.
Vgl. Fritz W. Scharpf, The Joint-Decision Trap. Lessons from German Federalism and European Integration, in: Public Administration, 66 (1988) 3, S. 243; Robert Schütze, From Dual to Cooperative Federalism: The Changing Structure of European Law, Oxford 2009.
6.
Artikel 6, AEUV.
7.
Vgl. Rainer Schwarzer, Subsidiarität – Schlüssel für ein föderalistisches Europa, in: Michael Piazolo/Jürgen Weber (Hrsg.), Föderalismus. Leitbild für die Europäische Union?, München 2004, S. 281–289.
8.
Vgl. Ute Wachendorfer-Schmidt, Der Preis des Föderalismus in Deutschland, in: Politische Vierteljahresschrift, 40 (1999) 1, S. 31.
9.
Vgl. F.W. Scharpf (Anm. 5), S. 239–278.
10.
U. Wachendorfer-Schmidt (Anm. 8), S. 3.
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Föderalismus und Bundesländer

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