Münzfernglas im Gebirge

24.7.2015 | Von:
Thorsten Wiechmann

Das Schrumpfen akzeptieren: Europas Städte im demografischen Wandel

Dimensionen in Europa

Der Umgang mit den demografischen, ökonomischen und physischen Schrumpfungsprozessen sowie die Planung für zahlenmäßig kleinere, nichtsdestotrotz lebenswerte Städte gehört zu den größten urbanen Herausforderungen in Europa. Vor diesem Hintergrund haben zwischen 2009 und 2013 über 60 Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler aus 26 Ländern Europas im Forschungsprojekt "Cities Regrowing Smaller" kooperiert, um durch den Austausch von wissenschaftlichen Erkenntnissen die Grundlagen für erfolgreiche Regenerierungsstrategien in schrumpfenden Städten zu verbessern und unterstützende EU-Politiken anzuregen. Zentrale Ergebnisse umfassen eine empirische Analyse der städtischen Schrumpfungsprozesse in Europa, eine Sammlung von guten Fallbeispielen sowie einen konzeptionellen Rahmen für künftige Forschungen zu schrumpfenden Städten.[17]

Herzstück der empirischen Analyse ist eine Datenbank, in der europaweit ausgewählte soziodemografische Indikatoren auf kommunaler Ebene erfasst werden. Räumliche Basiseinheit der Datenbank sind die Kommunen in Europa. Innerhalb der statistischen Nomenklatur der Europäischen Union werden diese als Local Area Unit (LAU) bezeichnet. Innerhalb der 28 EU-Staaten gibt es etwa 120.000 LAU. Hinzu kommen rund 20.000 ebenfalls betrachtete LAU in Staaten außerhalb der EU wie Norwegen oder die Schweiz.

Einwohnerentwicklung in Europas Kommunen 1990 bis 2010Einwohnerentwicklung in Europas Kommunen 1990 bis 2010 (© Thorsten Wiechmann/Manuel Wolff)
Die Karte zeigt die Veränderung der kommunalen Einwohnerzahl in Europa zwischen 1990 und 2010. Rote Flächen haben in diesem Zeitraum einen Bevölkerungszuwachs, blaue Flächen einen Rückgang verzeichnet. Die Kommunen mit Einwohnerverlusten verteilen sich über weite Teile des Kontinents, von den peripheren Regionen Skandinaviens, dem Norden Spaniens, dem Zentrum Frankreichs und dem Süden Italiens bis zu den postsozialistischen Ländern Mittel- und Osteuropas. Neben vielen kleinen und mittleren Kommunen schrumpften auch Großstädte, wie Lissabon, Łódź, Budapest, Athen, Mailand oder Neapel.

Die Tabelle enthält Basiszahlen zu der Verbreitung schrumpfender Städte in ausgewählten Ländern Europas. Um die städtische Dimension in den Vordergrund zu stellen, wurden nur Gemeinden mit einer Mindesteinwohnerzahl von 5000 im Jahr 2010 berücksichtigt. Aus der Gesamtheit werden diejenigen Gemeinden gesondert dargestellt, die seit 1990 entweder dauerhaft oder mindestens über einen der erfassten Fünfjahreszeiträume einen Einwohnerverlust erlebt haben und sowohl in Bezug auf ihre absolute und relative Häufigkeit als auch in Bezug auf den relativen Anteil der Bevölkerung in diesen schrumpfenden Städten. Die drei rechten Spalten teilen die schrumpfenden Städte in die folgenden Kategorien:
  • Typ A entspricht einer kontinuierlichen Schrumpfung, das heißt, in allen vier Fünfjahresschritten seit 1990 haben diese Gemeinden Einwohner in Höhe von mindestens 0,15 Prozent pro Jahr verloren.
  • Auch die Gemeinden des Typs B haben über den betrachteten Gesamtzeitraum 1990 bis 2010 insgesamt Einwohner verloren, verzeichneten aber in mindestens einem Fünfjahreszeitraum keinen Einwohnerverlust in Höhe von mindestens 0,15 Prozent pro Jahr.
  • Typ C umfasst schließlich jene Gemeinden, die zwar nicht über den Gesamtzeitraum 1990 bis 2010 Einwohner in Höhe von mindestens 0,15 Prozent pro Jahr verloren haben, wohl aber in mindestens einem Fünfjahreszeitraum.
Tabelle: Verbreitung schrumpfender Städte in ausgewählten Ländern EuropasTabelle: Verbreitung schrumpfender Städte in ausgewählten Ländern Europas (© bpb)

Die Tabelle verdeutlicht, dass alle betrachteten Länder schrumpfende Städte aufweisen, wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß. Während in den Niederlanden, Österreich und der Schweiz dieses Phänomen (noch) eine Ausnahme darstellt, das nur etwa jede zwanzigste Kommune dort betrifft, stehen Staaten wie Ungarn und Polen bereits heute massiv unter dem Einfluss dieses sich verstärkenden Trends. In Ungarn leben zwei Drittel der städtischen Bevölkerung in schrumpfenden Städten. Länder wie Frankreich, Italien, Portugal und Spanien bewegen sich zwischen diesen Extremen. Permanent schrumpfende Städte (Typ A) finden sich in allen betrachteten Ländern, die meisten in Deutschland (438), Polen (151), Frankreich (126), Spanien (92) und Italien (89). Zu ihnen zählen Staädte wie Taranto in Italien, Wałbrzych in Polen und Porto in Portugal.

Anders als die permanent schrumpfenden Städte des Typs A verzeichnen Städte der Typen B und C eine diskontinuierliche Entwicklung, die von Phasen der Schrumpfung und Phasen der Stabilität oder des Wachstums gekennzeichnet sind. Beispielhaft für diese Gemeindetypen seien hier Orléans in Frankreich und Side in der Türkei (Typ B) beziehungsweise Pamplona in Spanien und Szeged in Ungarn (Typ C) genannt. Eine relativ hohe Anzahl von Kommunen dieser Typen, wie zum Beispiel in der Schweiz, in Ungarn, in den Niederlanden, in Italien oder auch in der Türkei, deutet auf eine dynamische Veränderung der demografischen Trends hin. Allerdings lässt sich allein auf Basis der aggregierten Statistiken keine Aussage über die Triebkräfte und die Richtung der dynamischen Veränderungen treffen.

Lokale Strategien im Umgang mit Schrumpfung

Schrumpfende Städte weisen generell eine Reihe von Gemeinsamkeiten auf. Auffällig ist, dass in den meisten Fällen der Einwohnerrückgang bereits im Zeitraum zwischen 1960 und 1990 einsetzte. Resultat sind regelmäßig erhebliche Wohnungsleerstände, die zu einem zumindest partiellen Kollaps des Wohnungsmarktes führen. Immer weniger Einwohner müssen die überdimensionierten sozialen und technischen Infrastrukturen erhalten und anpassen, obwohl zugleich die kommunale Finanzbasis erodiert. Und auch die überdurchschnittliche Alterung stellt schrumpfende Städte vor besondere Herausforderungen, unabhängig davon, ob sie durch die selektive Abwanderung junger Menschen oder durch niedrige Geburtenraten hervorgerufen wird. Neben gemeinsamen Problemen wie Leerständen, überdimensionierten Infrastrukturen und erodierender Finanzausstattung zeigen sich aber auch wesentliche Unterschiede, etwa in Bezug auf die Ursachen der Bevölkerungsverluste (ökonomischer Niedergang, Abwanderung, niedrige Geburtenrate, Suburbanisierung, Umweltfaktoren und anderes mehr) und die wirtschaftlichen Perspektiven.

Ebenso vielfältig sind auch die Strategien, mit denen die lokalen Entscheidungsträger aus Politik, Verwaltung, Wirtschaft und Zivilgesellschaft auf die mit dem Einwohnerrückgang einhergehenden Probleme reagieren. Einige Städte planen zielgerichtet für eine Zukunft mit weniger Einwohnern, andere setzen auf eine Trendumkehr und zielen in ihren Strategien auf einen Bevölkerungszuwachs, der angesichts niedriger Geburtenraten in aller Regel durch Zuwanderung erzielt werden soll. Generell lässt sich dabei feststellen, dass es schrumpfenden Städten schwerfällt, Schrumpfung als anhaltenden Entwicklungstrend zu akzeptieren.

Vereinfachend lassen sich vier unterschiedliche Ansätze im Umgang mit lokalen Schrumpfungsprozessen beobachten:

1. Ignorieren des demografischen Wandels: Ungeachtet der offenkundigen demografischen Entwicklungen und der genannten negativen Folgen des Verlustes von Einwohnern wird Schrumpfung als Entwicklungstrend ignoriert. Politik und Planung sind nicht in der Lage, auf die veränderten Rahmenbedingungen zu reagieren. Sie verharren in den gewohnten Routinen und bewahren die Illusion neuen Wachstums.

2. Trendumkehr durch wirtschaftliches Wachstum: Der Bevölkerungsrückgang wird als Problem wahrgenommen und öffentlich diskutiert. Ziel ist es, Schrumpfung in Wachstum umzukehren. In der Initiierung neuen Wachstums wird die einzig überzeugende Antwort auf die Schrumpfungsphänomene gesehen. Eine ansiedlungsorientierte kommunale Wirtschaftsförderung verwendet die knapper werdenden Ressourcen, um die noch vorhandene ökonomische Basis zu halten und externe Investoren durch günstige Konditionen anzulocken. Typisch für diese Strategie sind eine ökonomisch geprägte Marketingsprache und das Setzen auf Hoffnungsbranchen wie die Kommunikations- und Biotechnologie, die Gesundheitswirtschaft oder der Tourismus.

3. Anpassung an den Schrumpfungsprozess: Angesichts von anhaltenden Einwohnerverlusten und negativen Prognosen machen sich Politik und Planung von der Illusion neuen Wachstums frei und streben einen pragmatischen Rückbau an. Soziale und technische Infrastruktur werden den veränderten Bedarfen angepasst. Ziel ist eine pragmatisch-realistische Begleitung und Abfederung unvermeidbarer Schrumpfungsprozesse. Kernelemente dieser Strategien sind Bestandsentwicklung, Stabilisierung, Regeneration und qualitative Entwicklung.

4. Neuerfindung der Stadt: Die kommunale Strategie akzeptiert, dass der Verlust der alten ökonomischen Basis unumkehrbar ist und dass die Rolle der lokalen Wirtschaft neu definiert wird. Sie sucht gezielt kreative Nischen und setzt dabei auf vorhandene spezifische Potenziale der dort lebenden Menschen. Routinen werden hinterfragt, und es besteht die Bereitschaft, Experimente zu wagen. Für eine langfristig tragfähige Entwicklung ist es erforderlich, den Abwanderungstrend bei den jungen Menschen zu stoppen. Kommunale Politik wird deshalb sensibilisiert für die Lebensstile, Erwartungen und Bedürfnisse dieser Gruppe, um gezielt deren Lebensqualität zu verbessern.

Empirisch lassen sich die meisten schrumpfenden Städte nicht vollständig einem einzigen Typ zuordnen. Die verfolgten Strategien verändern sich im Zeitablauf, sind komplex und widersprüchlich. Nicht selten zeigen sich Elemente aus verschiedenen beschriebenen Typen in zeitlicher Parallelität.

Fazit

Der seit den 1960er Jahren ablaufende und von steigender Lebenserwartung und dauerhaftem Geburtendefizit geprägte demografische Wandel wird die Städte in Europa grundlegend verändern. Er führt nicht nur zu einer deutlich älteren Bevölkerung, sondern auch zu verbreiteten Einwohnerrückgängen. Die vergleichende Forschung zu Ursachen, Ausprägungen und Folgen des Phänomens der schrumpfenden Städte steht heute noch am Anfang. Großräumig betrachtet, wird an der demografischen Schrumpfung vieler Städte und Gemeinden in Europa kein Weg vorbei führen.

In Wissenschaft, Politik und kommunaler Praxis wird die internationale Dimension des demografischen Wandels dennoch zu wenig wahrgenommen, obwohl spätestens zu Beginn des vergangenen Jahrzehnts offensichtlich wurde, dass in vielen Ländern Europas, Asiens und Nordamerikas schrumpfende Städte ein strukturelles Langzeitphänomen und keine kurzlebige Unterbrechung des generellen Wachstumspfades darstellen. Kommunale Einwohnerverluste dürfen von politischen Entscheidungsträgern auf europäischer und nationaler Ebene nicht länger als Ausnahme oder konjunkturelles Phänomen fehlinterpretiert werden. Aufgrund der Geburtendefizite ist davon auszugehen, dass in Zukunft mehr als die Hälfte der europäischen Städte – in absoluten Zahlen sind das mehr als 4000 Kommunen – Schrumpfungsprozesse erfahren wird. Die Dimension der Verluste wird auch durch erhöhte Zuwanderung nach Europa nicht kompensiert werden, zumal die Zielgebiete der Migranten bevorzugt in den wachsenden Boomregionen Europas liegen und die bestehenden Disparitäten damit tendenziell noch verschärft werden.

Auch wenn Ausmaß, räumliches Muster und Entwicklungspfade der Schrumpfungsprozesse erheblich differieren, stellt städtische Schrumpfung eine zentrale Herausforderung für Stadtpolitik und Stadtforschung dar. Da alle politischen und planerischen Antworten den lokalen und nationalen Kontext berücksichtigen müssen, kann es keine Blaupause geben, wie Städte reagieren sollten. Stattdessen benötigen schrumpfende Städte kreative und flexible Strategien in hochgradig unsicheren Umfeldern. Dabei können Wissenschaft wie Praxis aus den andernorts gemachten Erfahrungen lernen. Bis heute gibt es zum Beispiel nur wenig belastbare Erkenntnisse über die Wirkungen unterschiedlicher Regenerierungsstrategien. Gleiches gilt für die Frage, wie Lernprozesse forciert werden können, um im Sinne des beschriebenen Stufenmodells vom Ignorieren des Problems zu proaktiven und zukunftsgerichteten Lösungen zu kommen.

Die wachstumsorientierten kommunalen Strategien der Vergangenheit laufen in einem von Schrumpfungsprozessen gekennzeichneten Umfeld Gefahr, erhebliche Ressourcen für Investoren und Einwohner aufzuwenden, die niemals kommen oder nach relativ kurzer Zeit wieder gehen werden. Bis heute folgt das kommunalpolitische Instrumentarium oftmals noch den vorherrschenden Wachstumszielen und orientiert sich am Planungsbedarf unter Wachstumsbedingungen. Eine Umorientierung von Wachstums- auf Schrumpfungsprozesse bedeutet ein anderes Verständnis von Planung. Der zwangsläufige Verzicht auf üppige Finanzmittel und der fehlende Bedarf an Neubauten verlangt eine neue Planungskultur, die sich an der behutsamen und strategischen Entwicklung des Bestandes orientiert. Die Erfahrungen mit dem Stadtumbau in Ostdeutschland können hier europaweit als wichtiger Schritt in diese Richtung gesehen werden.

Fußnoten

17.
Das Forschungsprojekt "Cities Regrowing Smaller" unter Leitung des Autors wurde durch das europäische COST-Programm (European Cooperation in Science and Technology) gefördert. Nähere Informationen unter http://www.shrinkingcities.eu« (9.7.2015).
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Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autor/-in: Thorsten Wiechmann für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de

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