Ein Mann geht an einem Graffiti, das den griechischen Premier Tsipras und die Bundeskanzlerin Merkel zeigt, vor, 18.10.2015

18.12.2015 | Von:
Frank Schimmelfennig

Mehr Europa – oder weniger? Die Eurokrise und die europäische Integration

Die Europäische Union steckt in einer tiefen Krise, vermutlich der tiefsten in ihrer Geschichte, das ist weitgehend unumstritten. Die Eurokrise und die Flüchtlingskrise stellen zwei Kernprojekte und Aushängeschilder der europäischen Integration infrage: den Euro und Schengen, also die gemeinsame europäische Währung und die offenen Binnengrenzen. In der Eurokrise drohte der Staatsbankrott mehrerer Euroländer, ihr Ausscheiden aus dem gemeinsamen Währungsraum und vielleicht das Ende des Euro überhaupt. Auch wenn der "Grexit" in dramatischen Verhandlungen im Sommer 2015 verhindert wurde, bleibt die Währungsunion mit großen Unsicherheiten behaftet. Kurz darauf brach das europäische Asylregime unter dem Druck der Fluchtbewegungen aus dem Vorderen Orient zusammen; in nationalen Alleingängen richteten Staaten im Schengen-Raum neue Grenzkontrollen ein und schoben das Flüchtlingsproblem auf ihre Nachbarländer ab. Schließlich steht die Volksabstimmung über den Verbleib Großbritanniens in der EU vor der Tür. Ein "Brexit" würde weitere Integrationsfelder – den Binnenmarkt und die Außen- und Sicherheitspolitik der EU – deutlich schwächen.

Die Krise der EU wirft grundsätzliche Konflikte und Debatten über die Richtung, die Möglichkeiten und die Grenzen der europäischen Integration auf, die sich vereinfacht als Alternativen zwischen "mehr Europa" und "weniger Europa" darstellen lassen. Empirisch betrachtet: Erweist sich die EU als widerstandsfähig und krisenstabil, und sehen wir als Ergebnis der Krise sogar eine Vertiefung der europäischen Integration? Oder führt die Krise zu einem Bedeutungs- und Kompetenzverlust der europäischen Institutionen und zu einer Renationalisierung der europäischen Politik? Präskriptiv gesprochen: Soll Europa in der Krise mit der Integration voranschreiten? Braucht es mehr Europa, um Stabilität wiederherzustellen? Und wenn ja, wie soll dieses "Mehr" aussehen? Oder zeigt die Krise nicht vielmehr, dass die europäische Integration zu schnell und zu weit gegangen ist und daher "weniger Europa" angesagt wäre?

In diesem Beitrag beschränke ich mich auf die Eurokrise und ihre Folgen. Auch wenn die Flüchtlingskrise ähnliche Fragen aufwirft, ist sie noch zu neu und zu sehr im Fluss, um empirische Fragen beantworten zu können. Zunächst stelle ich drei integrationstheoretische Perspektiven vor: Intergouvernementalismus, Neofunktionalismus und Postfunktionalismus. Sie vertreten unterschiedliche Auffassungen darüber, unter welchen Bedingungen es zu mehr oder weniger Europa kommt. Dann gehe ich der Frage nach, welche dieser theoretischen Perspektiven den Prozess und das Ergebnis der Eurokrise am besten zu erklären vermag. Meine These ist, dass wir als Ergebnis der Eurokrise trotz massiver Politisierung und trotz eines regierungsdominierten Krisenmanagements deutlich "mehr Europa" sehen. Dies entspricht den Erwartungen des Neofunktionalismus. Abschließend zeichne ich die wesentlichen Positionen in der Debatte über die Zukunft der europäischen Integration nach, die sich nicht nur in der Dimension "mehr oder weniger Europa", sondern auch in der politischen Links-Rechts-Dimension unterscheiden.

Integrationstheoretische Perspektiven

Aktuelle Theorien der europäischen Integration unterscheiden sich in ihren Antworten auf zwei Kernfragen: Geschieht und verbleibt die europäische Integration im Interesse und unter Kontrolle der Nationalstaaten und ihrer Regierungen? Oder löst die Integration eine Eigendynamik aus, die von den Regierungen nicht mehr eingefangen werden kann? Und wenn das so ist, führt diese Eigendynamik zu mehr Integration oder weckt sie Gegenkräfte, die die Integration zum Stillstand bringen oder gar zu weniger Europa führen?

Aus Sicht des Intergouvernementalismus[1] wird europäische Integration von den nationalstaatlichen Regierungen vorangetrieben und kontrolliert. Die Regierungen der EU-Mitgliedstaaten vereinbaren die Integration von Politikbereichen, die in ihrem gemeinsamen wirtschaftlichen und politischen Interesse liegen und die besser gemeinsam als im nationalen Alleingang zu bearbeiten sind. Bei der Ausgestaltung der europäischen Regeln und Institutionen setzen sich die Staaten mit der größten Verhandlungsmacht (normalerweise die bevölkerungsreichsten Mitgliedstaaten) durch. Supranationale Organisationen wie Kommission oder Gerichtshof werden von den Staaten eingesetzt, um die Zusammenarbeit zu stabilisieren und die Einhaltung von Regeln zu überwachen. Das Wirken dieser Organisationen und die weitere Integrationsentwicklung bleiben aber unter der Kontrolle der Mitgliedstaaten.

Neofunktionalismus und Postfunktionalismus gestehen zu, dass die ersten Integrationsschritte zumeist von den Regierungen entschieden werden. Sie widersprechen jedoch der Annahme, dass die Regierungen die weitere Kontrolle über die Integration behalten. Vielmehr setzt die anfängliche Integration unvorhergesehene und unkontrollierbare Entwicklungen in Gang. Diese Entwicklungen beschränken den Handlungsspielraum der Regierungen und zwingen sie zu unerwünschten Integrationsschritten.

Der Neofunktionalismus sieht eine Reihe von Spillover-Prozessen am Werk, die systematisch zu "mehr Europa" führen.[2] Zum einen schafft und stärkt die Integration Akteure wie supranationale Organisationen, multinationale Unternehmen und europäische Interessengruppen, die von den Mitgliedsregierungen unabhängige Interessen an weiterer Integration besitzen. Zum anderen führt die Integration zu neuen und noch stärkeren internationalen Verflechtungen und Abhängigkeiten. Oft entstehen Probleme daraus, dass die anfängliche Integration zu kurz greift, Konstruktionsmängel aufweist, unbeabsichtigte Folgewirkungen zeitigt – und daher reformiert werden muss. Typischerweise lassen sich die Regierungen auf Reformen ein und nehmen Zuständigkeitsverluste in Kauf, die sie anfänglich abgelehnt hätten. Das liegt daran, dass es für sie angesichts der aktuellen Funktionsmängel und der gewachsenen wechselseitigen Abhängigkeiten nachteiliger wäre, beim Status quo zu verharren oder Zuständigkeiten zu renationalisieren, als die Mängel zu beseitigen und die Integration voranzutreiben.[3]

Im Gegensatz dazu hebt der Postfunktionalismus Faktoren hervor, die zu einer negativen Eigendynamik führen, den Integrationsfortschritt untergraben und damit funktionale Problemlösungen erheblich erschweren.[4] An die Stelle des spillover tritt die "Politisierung" der europäischen Integration als zentraler Mechanismus. Politisierung bedeutet, dass die europäische Integration an politischer Brisanz gewinnt: Sie betrifft die Bürgerinnen und Bürger stärker und unmittelbar, polarisiert und mobilisiert. Seit den 1990er Jahren erstreckt sich die europäische Integration zunehmend auf Kernbereiche staatlicher Souveränität und nationaler Identität (wie Währung, Migration, innere und äußere Sicherheit) und greift tiefer in die Lebensumstände der Bürgerinnen und Bürger ein als je zuvor. Der Integrationsfortschritt produziert wirtschaftliche Verlierer, die unter den Verteilungsfolgen der Integration leiden, wenn beispielsweise europäische Regeln Subventionen und Sozialleistungen einschränken, aber auch kulturelle Verlierer, die sich durch die Öffnung der Grenzen und die Verlagerung staatlicher Kompetenzen in ihrer nationalen Identität bedroht fühlen. Euroskeptische Parteien mobilisieren diese Gruppen und gewinnen europaweit an Stimmen und Bedeutung. Wahlen zum Europäischen Parlament und Volksabstimmungen über europäische Verträge öffnen zusätzliche Ventile für den wachsenden Unmut über Richtung und Geschwindigkeit der Integration. Im Ergebnis erwartet der Postfunktionalismus, dass die zunehmende Politisierung den europapolitischen Handlungsspielraum der politischen und wirtschaftlichen Eliten einschränkt und die neofunktionalistische Integrationsdynamik bremst oder gar umkehrt. Der Integrationsprozess stagniert; es kommt zu differenzierter Integration, weil einzelne Mitgliedstaaten sich zusätzlicher Integration verweigern; und es drohen sogar Integrationsrückschritte.

Fußnoten

1.
Vgl. Andrew Moravcsik, The Choice for Europe. Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht, Ithaca 1998.
2.
Vgl. Ernst B. Haas, The Uniting of Europe: Political, Social, and Economic Forces, 1950–57, Stanford 1968.
3.
Vgl. Paul Pierson, The Path to European Integration: A Historical-Institutionalist Analysis, in: Wayne Sandholtz/Alec Stone Sweet (Hrsg.), European Integration and Supranational Governance, Oxford 1998, S. 27–58.
4.
Vgl. Liesbet Hooghe/Gary Marks, A Postfunctionalist Theory of European Integration: From Permissive Consensus to Constraining Dissensus, in: British Journal of Political Science, 39 (2008) 1, S. 1–23.
Creative Commons License

Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz veröffentlicht. by-nc-nd/3.0/ Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/3.0/
Autor: Frank Schimmelfennig für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
Urheberrechtliche Angaben zu Bildern / Grafiken / Videos finden sich direkt bei den Abbildungen.