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Ein Mann geht an einem Graffiti, das den griechischen Premier Tsipras und die Bundeskanzlerin Merkel zeigt, vor, 18.10.2015

18.12.2015 | Von:
Frank Schimmelfennig

Mehr Europa – oder weniger? Die Eurokrise und die europäische Integration

Mehr Europa trotz Politisierung und regierungsdominiertem Krisenmanagement

In der Eurokrise sehen wir alle diese Triebkräfte europäischer Integration besonders deutlich am Werk: eine bis dahin ungekannte Politisierung europäischer Politik, einen ungeheuren Problemdruck auf die unzulängliche Konstruktion der Währungsunion und intensive und dramatische Verhandlungen zwischen den europäischen Regierungen, um in der Krise die Kontrolle zurückzugewinnen. Trotz Politisierung und regierungsdominiertem Krisenmanagement sehen wir im Ergebnis eine deutliche Stärkung der europäischen Integration.

Die Eurokrise war ein Höhepunkt der Politisierung der EU.[5] Nie zuvor waren die Auswirkungen europäischer Politik für die Bürgerinnen und Bürger (in den hochverschuldeten Euroländern) so direkt, so offensichtlich und so schmerzhaft spürbar wie bei den durch die EU/IWF-Rettungspakete erzwungenen Lohn- und Rentenkürzungen, Steuererhöhungen und Entlassungen. Begleitet wurden diese Programme durch Massenproteste. Die öffentliche Unterstützung der EU und das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die EU sanken in Meinungsumfragen auf einen historischen Tiefpunkt.[6] Wie kein anderes europäisches Thema beherrschte die Eurokrise über lange Zeit die außen- und innenpolitische Agenda der Euroländer. Fast überall in der Eurozone führte die Krise zu vorgezogenen Neuwahlen, Regierungswechseln und zum Erstarken populistischer und euroskeptischer Parteien. In Griechenland kam es im Januar 2015 – ein Novum in der Geschichte der EU – zu einer gegen die EU-Politik gerichteten Koalition aus einer links- und einer rechtspopulistischen Partei. Im Juli 2015 sprach sich das griechische Volk in einem Referendum gegen das Reformprogramm von EU und IWF aus.

Die Eurokrise war jedoch auch ein Höhepunkt der intergouvernementalen Krisendiplomatie und Politikkoordinierung. Nie zuvor trafen sich die europäischen Finanzminister, Staats- und Regierungschefs auf höchster Ebene und in so schneller Folge wie auf dem Höhepunkt der Eurokrise. Aus intergouvernementalistischer Perspektive stellt sich die Eurokrise als ein Prozess dar, bei dem die beteiligten Regierungen ihre unterschiedlichen wirtschaftlichen Eigeninteressen in harten Verhandlungen durchzusetzen versuchten – und die mächtigeren Staaten die Oberhand behielten.[7] Zwar hatten alle Regierungen ein gemeinsames Interesse an der Bewahrung des Euro und der Eurozone – sie versuchten aber gleichzeitig, die enormen Kosten der Eurorettung auf andere Staaten abzuwälzen. Entsprechend forderten die Schuldnerstaaten unter anderem einen Schuldenerlass und Eurobonds, also die (teilweise) Vergemeinschaftung der Staatsschulden, eine gemeinschaftliche Bankensanierung und eine expansive Geld- und Fiskalpolitik; die Gläubigerstaaten hingegen wehrten sich gegen eine Haftungs- und Transferunion und forderten von den Schuldnerstaaten, die Lasten der Anpassung durch harte Sparprogramme zu schultern.

Dieser Mix aus einem gemeinsamen Interesse, den Zusammenbruch der Kooperation zu vermeiden, und dem individuellen Interesse, die Kosten dafür der jeweils anderen Seite aufzubürden, ist charakteristisch für die Verhandlungssituation des "Feiglingsspiels" (chicken game). In dieser Konstellation versuchen beide Seiten, die andere zum Einlenken zu bringen, und bleiben so lange hart, bis ein Nachgeben unausweichlich wird, um der Katastrophe zu entgehen. Diese Verhandlungstaktik war während der Eurokrise regelmäßig zu beobachten, etwa als es um die Rettung der Schuldenländer und die Aufstockung der Rettungsfonds ging, aber auch in den Verhandlungen in der ersten Jahreshälfte 2015 zwischen der griechischen Syriza-Regierung und ihren Gläubigern. Entsprechend der Logik des Feiglingsspiels kam es unter dem Druck der Finanzmärkte, des drohenden Staatsbankrotts und der Gefahr eines Auseinanderbrechens der Eurozone immer wieder zu einem Kompromiss in letzter Minute, der typischerweise darin bestand, dass die Schuldnerstaaten die Sparauflagen und die Haushaltskontrolle der EU akzeptierten und dafür von den Gläubigerstaaten finanziell über Wasser gehalten wurden. Die Institutionen, die während der Eurokrise geschaffen wurden, verstetigten diese Kompromisslösung: der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) vergibt Notfallkredite an Staaten, wenn sie den Regeln des Fiskalpaktes für einen ausgeglichenen Staatshaushalt zustimmen, und wer sich der europäischen Bankenaufsicht unterwirft, kann bei der Insolvenz von Banken auf den gemeinsamen Abwicklungsfonds zurückgreifen.

Insgesamt aber handelte es sich um ein asymmetrisches Feiglingsspiel, bei dem die Gläubigerstaaten in der besseren Verhandlungsposition waren. Daher mussten die Schuldnerstaaten das Gros der Anpassungskosten tragen. Das galt vor allem in den Verhandlungen mit Griechenland 2015: weil nur noch geringe Ansteckungsgefahr eines "Grexit" für den Rest der Eurozone bestand, musste die Syriza-Regierung trotz ihrer fundamentalen Opposition und trotz des gewonnenen Referendums gegen das Reformprogramm der Gläubiger am Ende klein beigeben und auf die Forderungen der Geldgeber eingehen.

Vertreter des sogenannten neuen Intergouvernementalismus argumentieren darüber hinaus, dass die Regierungen sich nicht darauf beschränkten, vertragliche Leitlinien für die europäische Politik zu beschließen.[8] Vielmehr nahmen intergouvernementale Organe wie der Europäische Rat, die Euro-Gruppe und der Rat für Wirtschaft und Finanzen die Koordinierung der Rettungsprogramme und der Wirtschaftspolitik selbst in die Hand. Dadurch wurde die klassische Gemeinschaftsmethode (Gesetzesinitiative der Kommission, gemeinsame Entscheidung durch Rat und Parlament, Überwachung der Umsetzung durch Kommission und Gerichtshof) umgangen. Außerdem tragen zahlreiche Reformen, die in der Eurokrise vereinbart wurden, eine intergouvernementale Handschrift. Der ESM-Vertrag und der Fiskalpakt sind zwischenstaatliche Verträge, die nur lose mit dem EU-Vertrag verknüpft sind; der ESM selbst ist eine zwischenstaatliche Einrichtung. Der neue Intergouvernementalismus behauptet keineswegs, dass die Reformen in der Eurokrise zu weniger Europa geführt hätten. Er macht aber deutlich, dass mehr Integration nicht unbedingt mehr supranationale Vergemeinschaftung bedeuten muss.

Diese intergouvernementalistischen Befunde sind aus der Perspektive des Neofunktionalismus nicht falsch. Sie müssen aber zum einen im Kontext eines Spillover-Prozesses gesehen werden; und zum anderen erkennen wir neben der Intensivierung intergouvernementaler Politikkoordinierung auch die Stärkung supranationaler Organisationen.[9] Der Hintergrund der Krisenreaktion der Euroländer entspricht den vom Neofunktionalismus erwarteten unbeabsichtigten Folgen und Lücken vorhergehender Integration. Die Banken- und Schuldenkrise, die der Eurokrise vorausging, traf die Währungsunion unvorbereitet. Es fehlten wirksame Regeln und Mechanismen zur Rettung oder Abwicklung "systemrelevanter" Banken und zur Rettung oder geordneten Insolvenz überschuldeter Staaten. Die Verfahren zur Vermeidung übermäßiger Haushaltsdefizite hatten sich bereits vor der Krise als zahnlos erwiesen. Gleichzeitig war die Finanzmarktinterdependenz in der Eurozone stark angewachsen. Banken aus den Gläubigerländern waren durch vermeintlich risikoarme Anlagen in den nunmehr hochverschuldeten Euroländern stark exponiert. In dieser Situation standen die Euroländer vor der Wahl, entweder die überschuldeten Länder zu unterstützen und die Eurozone stärker zu integrieren oder aber den Bankrott der überschuldeten Länder und ihr Ausscheiden aus der Eurozone hinzunehmen.

In der Abwägung der Kosten und Nutzen dieser Alternativen entschieden sich die Euroländer für mehr Integration. Nach den gängigen Szenarien[10] wäre für die überschuldeten Länder ein Staatsbankrott und Ausscheiden aus dem Eurogebiet mit einem hohen Risiko des Zusammenbruchs des Finanz- und Geldsystems, der Hyperinflation und extremer Rezession verbunden gewesen. Es bestand zudem die Gefahr, dass das Ausscheiden eines einzelnen Landes (etwa Griechenlands) das Vertrauen der Finanzmärkte in die Eurozone insgesamt nachhaltig erschüttert hätte. In den Gläubigerstaaten hätte der Bankrott von Euroländern massive Unterstützungszahlungen für die heimischen Banken erzwungen; ihr Ausscheiden hätte zudem zu einer massiven Aufwertung des Euro, zu einer Verteuerung der Exporte und damit ebenfalls zu einer tiefen Rezession geführt. In der Krise entwickelte sich daher bei allen Euroländern ein überragendes gemeinsames Interesse an der Rettung und Konsolidierung der Eurozone.

Die Europäische Zentralbank (EZB) nutzte in der Krise ihre Autonomie und ihre Kompetenzen, um ihr ursprünglich restriktives und auf die Inflationsbekämpfung fokussiertes Mandat expansiv zu interpretieren und die Eurozone durch die Bereitstellung billigen Geldes und den Ankauf von Staatsanleihen zu stützen. Nicht der ESM, sondern die Ankündigung des EZB-Präsidenten Mario Draghi im Juli 2012, alles zu tun, was nötig sei, um den Euro zu retten, führte zu einer andauernden Beruhigung der Märkte. Darüber hinaus übertrugen die Mitgliedstaaten die Zuständigkeit für die Bankenaufsicht an die EZB und stärkten die Rolle der Kommission bei der Kontrolle der Staatshaushalte. Die Krise löste also im Euroraum einen erheblichen Integrationsschub aus, mit starkem finanziellem Engagement der Mitgliedstaaten im ESM, einer Neudefinition der Rolle der EZB, einer stärkeren Koordination und Überwachung der nationalen Haushaltspolitik und einer Bankenunion. Im Ergebnis sehen wir trotz starker Politisierung und ungeachtet der regierungsdominierten Krisenpolitik "mehr Europa" – und auch deutlich mehr Europa, als selbst der in der Krise mächtigste Mitgliedstaat, Deutschland, vor der Krise beabsichtigt und gebilligt hätte.

Fußnoten

5.
Vgl. z.B. Christian Rauh/Michael Zürn, Zur Politisierung der EU in der Krise, in: Martin Heidenreich (Hrsg.), Krise der europäischen Vergesellschaftung?, Wiesbaden 2014, S. 121–145.
6.
Vgl. Daniel Debomy, EU No, Euro Yes? European Public Opinions Facing the Crisis (2007–2012), Paris 2013; Sara B. Hobolt, Public Attitudes towards the Euro Crisis, in: Olaf Cramme/Sara B. Hobolt (Hrsg.), Democratic Politics in a European Union under Stress, Oxford 2015, S. 48–66.
7.
Vgl. Frank Schimmelfennig, Liberal Intergovernmentalism and the Euro Area Crisis, in: Journal of European Public Policy, 22 (2015) 2, S. 177–195.
8.
Vgl. Uwe Puetter, Deliberativer Intergouvernementalismus und institutioneller Wandel: die Europäische Union nach der Eurokrise, in: Politische Vierteljahresschrift, 56 (2015) 3, S. 406–429; Christopher J. Bickerton/Dermot Hodson/Uwe Puetter, The New Intergovernmentalism: European Integration in the Post-Maastricht Era, in: Journal of Common Market Studies, 53 (2015) 4, S. 703–722.
9.
Vgl. Arne Niemann/Demosthenes Ioannou, European Economic Integration in Times of Crisis: a Case of Neofunctionalism?, in: Journal of European Public Policy, 22 (2015) 2, S. 196–218; Frank Schimmelfennig, European Integration in the Euro Crisis: The Limits of Postfunctionalism, in: Journal of European Integration, 36 (2014) 3, S. 321–337.
10.
Vgl. z.B. Thomas Straubhaar, Drei Euro-Zukunftsszenarien, in: Die Volkswirtschaft, 11 (2011), S. 30–33.
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Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autor/-in: Frank Schimmelfennig für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de

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