APuZ 8/2016 Syrien, Irak und Region

19.2.2016 | Von:
Anja Zorob

Internationale Sanktionen gegen Syrien: Was haben sie bewirkt?

Seit 2011 tobt in Syrien ein Bürgerkrieg mit inzwischen weit über 250.000 Opfern. Mehr als die Hälfte der Bevölkerung befindet sich auf der Flucht. Viele andere harren aus in teils unvorstellbarer Not, unter Belagerung und alltäglichen Angriffen des Regimes, seiner Verbündeten oder mit ihm verfeindeter oppositioneller Milizen. Die Vereinigten Staaten von Amerika und die Europäische Union waren im Frühjahr 2011 die ersten aus den Reihen der Internationalen Gemeinschaft, die Sanktionen gegen das syrische Regime verhängten.

Zum übergeordneten Ziel der Maßnahmen erklärten die Sanktionsgeber, die Gewalt des Regimes gegen die eigene Bevölkerung zu stoppen und diejenigen zu bestrafen, die dafür verantwortlich sind. Da der syrische Bürgerkrieg jetzt in sein fünftes Jahr geht und es keine Anzeichen dafür gibt, dass die brutale Gewalt in irgendeiner Weise abnimmt, stellen sich folgende Fragen: Welche Sanktionen wurden ergriffen? Welche negativen Nebenwirkungen verursachten diese Maßnahmen möglicherweise? Können Sanktionen überhaupt ein probates Mittel sein, ein Regime wie das syrische unter Druck zu setzen?

Sanktionen als Mittel der Außenpolitik

Sanktionen als Instrument der Außenpolitik haben eine lange Tradition. Mit welchem Ziel werden sie verhängt und wie lässt sich ihre Wirksamkeit messen? Mit diesen Fragen beschäftigt sich die Wissenschaft seit Längerem und kam dabei häufig zu sehr unterschiedlichen Ergebnissen.[1] Sanktionen oder "restriktive Maßnahmen", wie die EU sie bevorzugt bezeichnet, umfassen vor allem wirtschaftliche Einschränkungen und solche bilateraler Zusammenarbeit. Restriktionen des Waffenhandels oder Waffenembargos werden zuweilen als militärische Sanktionen bezeichnet. Daneben gibt es diplomatische Sanktionen, die vom Ausschluss aus oder der Suspendierung bestimmter Dialogforen bis zu einem Abbruch der diplomatischen Beziehungen reichen können.[2] Außerdem wird seit den 1990er Jahren zwischen "umfassenden" und "zielgerichteten" Maßnahmen unterschieden. Bei letzteren handelt es sich vorrangig um auf bestimmte Personen zugeschnittene Ein- oder Durchreiseverbote, das Sperren ihrer Konten oder die Einschränkung von Finanztransaktionen. Finanzielle Restriktionen können auch gegen öffentliche Einrichtungen wie nationale Notenbanken und Unternehmen verhängt werden. Einige Autoren zählen zu den zielgerichteten Sanktionen des Weiteren selektive Maßnahmen wie auf bestimmte Güter, Dienstleistungen oder Wirtschaftszweige gerichtete Handelsembargos.[3] Zielgerichtete Sanktionen werden seit den 1990er Jahren vor allem von den Vereinten Nationen, aber auch von den größten Sanktionssendern USA und EU eingesetzt. Der Wechsel zu zielgerichteten Sanktionen gilt als Antwort auf die wachsende Kritik an den negativen Folgen umfassender Sanktionen für die Zivilbevölkerung, für die der Irak ein erschütterndes Beispiel lieferte.

Laut Johan Galtung, der Ende der 1960er Jahre mit seiner Diskussion der "naiven Theorie ökonomischer Kriegsführung" die erwartete Wirkung wirtschaftlicher Sanktionen einer kritischen Betrachtung unterzog, werden sie von einem oder mehreren internationalen Akteuren, den Sendern, ergriffen, um einen oder mehrere Empfänger zu bestrafen und/oder sie dazu zu bringen, sich bestimmten Regeln des Senders zu fügen.[4] Neben der Bestrafung ist daher primäres Ziel restriktiver Maßnahmen, eine Verhaltensänderung auf Seiten politisch Verantwortlicher zu erzwingen. Dies kann im Umgang mit autoritären Regimen auch darauf abzielen, einen Regimewandel zu forcieren[5] oder, sozusagen eine Stufe darunter, zumindest den Handlungsspielraum einer Regierung zu begrenzen.[6]

Nach den 2004 verabschiedeten "Grundprinzipien für den Einsatz restriktiver Maßnahmen" der EU stellen sie ein wichtiges Mittel dar, "um Frieden, und Sicherheit auf internationaler Ebene (…) zu erhalten und wiederherzustellen". Sie sollen bei Bedarf und notfalls auch im Alleingang zur Unterstützung der Bekämpfung von Terrorismus und der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen eingesetzt werden und "um die Achtung der Menschenrechte und die Einhaltung der Grundsätze der Demokratie, der Rechtsstaatlichkeit und der verantwortungsvollen Staatsführung zu gewährleisten".[7] Sanktionssender bezwecken darüber hinaus häufig auch, anderen Akteuren auf dem internationalen wie nationalen Parkett ihre eigene Position, Einstellung und Handlungsfähigkeit zu "signalisieren". Vielfalt der Ziele erschwert die Beantwortung der Frage, ob und wie Sanktionen wirken. Wenn die Sanktionssender darüber hinaus ihre Ziele ungenau oder überhaupt nicht bekanntgeben, wird es noch komplizierter. Offizielle Statements von Politikern sind indes mit Vorsicht zu genießen. Vertreter der Sanktionssender wie der Zielländer haben gewöhnlich ein Interesse, die Sachlage so darzustellen, wie sie am besten in ihre (innen-)politische Strategie passt.[8]

Gemäß der oben zitierten "naiven Theorie" generiert eine durch Sanktionen verursachte wirtschaftliche Zerrüttung politischen Druck. Entweder zwingt dieser die politische Führung des mit Sanktionen belegten Landes dazu, ihr Verhalten zu ändern, oder er führt zu ihrem Sturz. Clara Portela unterscheidet dabei zwei Funktionsweisen. Im ersten Fall sorgt ein "gesellschaftlicher Transmissionsriemen" dafür, dass der politische Druck in einem Sturz der Regierung kulminiert. Im zweiten Fall wägt die Regierung die im Zuge wirtschaftlicher Sanktionen steigenden Kosten gegen den Nutzen der bisher verfolgten Politik neu ab und verändert gegebenenfalls ihr Verhalten entsprechend der Wünsche des Sanktionssenders. Galtung selbst bezeichnete diesen Ansatz als "naiv" wegen der Annahme, dass der durch wirtschaftliche Sanktionen verursachte "Nutzenentzug" (value deprivation) immer und im gleichen Umfang eine "politische Desintegration" auslösen würde. Genauso gut könnte der Nutzenentzug die Opferbereitschaft der Bevölkerung vergrößern, womit die Schwelle für den Umschlag in eine politische Desintegration noch wesentlich höher gelegt würde. Davon abgesehen muss wachsender innenpolitischer Druck nicht oder nicht allein für eine Verhaltensänderung verantwortlich sein. Regierungen können sich auch gezwungen sehen, ihr Verhalten anzupassen, um finanziellen Schaden auf persönlicher Ebene oder internationale Reputationsverluste abzuwenden.[9]

Neuere Untersuchungen differenzieren zuweilen nach der ökonomischen Wirkung und dem politischen Erfolg. Zunächst wird betrachtet, ob, wie und in welchem Umfang restriktive Maßnahmen geeignet sind, ökonomischen Druck auf die Regierung, ihre Institutionen und gegebenenfalls ihre Unterstützer aufzubauen. Dabei gilt es zum einen zu klären, ob etwa ein Handelsembargo effektiv durchgesetzt werden kann beziehungsweise welche internationalen Akteure sich daran beteiligen, welche sich "drücken" und welche Regierungen oder Unternehmen Sanktionen gegen ein Drittland absichtlich unterlaufen, um entweder dessen Regierung zu unterstützen, eigene Kosten zu vermeiden oder aber Profit daraus zu schlagen.[10] Zum anderen hängt die Wirksamkeit von restriktiven Maßnahmen davon ab, wie stark Sender- und Zielland miteinander verflochten sind und über welche Fähigkeiten das Zielland verfügt, Sanktionen zum Beispiel im Rückgriff auf eigene Ressourcen abzufedern. Darüber hinaus spielt es eine Rolle, ob es den Machthabern gelingt, die Sanktionspolitik für eigene Zwecke zu instrumentalisieren und unter der Bevölkerung eine "Wagenburgmentalität" zu verbreiten.[11] Schließlich lässt sich fragen, was die Alternativen sind und in welche außenpolitische Gesamtstrategie Sanktionen möglicherweise eingebettet sind.

Zu ermitteln, ob Sanktionen wirken, ist also ob der Vielfalt ihrer Ziele und multipler Faktoren, die ihre Effektivität beeinflussen, augenscheinlich ein schwieriges Unterfangen. Im Folgenden werden zunächst die von internationalen Akteuren gegen Syrien erhobenen Sanktionen dargestellt und ihre Ziele erörtert. Den Schwerpunkt bilden dabei die USA und die EU sowie die regionalen Nachbarn Türkei und die Staaten der Arabischen Liga. Es folgt eine tentative Bewertung der bisherigen Wirkungen der Maßnahmen.

Fußnoten

1.
Vgl. dazu einführend u.a. Clara Portela, European Union Sanctions and Foreign Policy. When and Why Do They Work?, Routledge Advances in European Politics, Abingdon Oxon 2010.
2.
Vgl. u.a. Matthias Basedau/Clara Portela/Christian von Soest, Peitsche statt Zuckerbrot: Sind Sanktionen wirkungslos?, GIGA Focus Global 11/2010, https://giga.hamburg/de/system/files/publications/gf_global_1011.pdf« (20.1.2016); Jens-Christian Gaedtke, Europäische Außenpolitik, Paderborn 2009, S. 80ff.
3.
Vgl. z.B. C. Portela (Anm. 1), S. 7f.
4.
Vgl. Johan Galtung, On the Effects of International Economic Sanctions, With Examples from the Case of Rhodesia, in: World Politics, 19 (1967) 3, S. 378–416, hier: S. 379.
5.
Vgl. insbes. M. Basedau et al. (Anm. 2), S. 2, S. 6.
6.
Vgl. z.B. Francesco Giumelli/Paul Ivan, The Effectiveness of EU Sanctions, European Policy Centre Issue Paper 76/2013, S. 9f.
7.
Vgl. Rat der Europäischen Union, Grundprinzipien für den Einsatz restriktiver Maßnahmen (Sanktionen), 10198/1/04 REV 1, 7.6.2004.
8.
Vgl. u.a. C. Portela (Anm. 1), S. 12f.; M. Basedau et al. (Anm. 2), S. 6.
9.
Vgl. J. Galtung (Anm. 4), insbes. S. 389ff.; C. Portela (Anm. 1), S. 3f.
10.
Ausführlicher zur Rolle von third-party spoilers oder sanctions busters als maßgebliche Faktoren des Scheiterns von Sanktionsregimen vgl. insbes. Bryan Early, Busted Sanctions. Explaining Why Economic Sanctions Fail, Stanford 2015.
11.
Vgl. M. Basedau et al. (Anm. 2), S. 3ff.; J. Galtung (Anm. 4).
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