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APuZ 8/2016 Syrien, Irak und Region

19.2.2016 | Von:
Anja Zorob

Internationale Sanktionen gegen Syrien: Was haben sie bewirkt?

Sanktionen der USA und der EU

Bereits in den 1980er Jahren erhoben die USA und einige europäische Staaten, darunter Deutschland und Großbritannien, gegen Syrien wirtschaftliche, finanzielle und diplomatische Sanktionen. Die Bundesregierung stellte die bilaterale Entwicklungshilfe ein und verhängte zusammen mit anderen Mitgliedern der EU ein Waffenembargo. Begründet wurden diese Maßnahmen vornehmlich mit der Verwicklung Syriens in terroristische Aktivitäten. Außerdem wird das Land in den USA seit 1979 auf der Liste der State Sponsors of Terrorism geführt. [12] Während die US-Administration diese Sanktionen in der Folgezeit beibehalten und schrittweise ausgedehnt hat, hoben die EU-Mitglieder ihre restriktiven Maßnahmen wieder auf und handelten mit der syrischen Regierung in den 2000er Jahren ein weitreichendes Assoziierungsabkommen aus, das allerdings nie unterzeichnet wurde.

Im April 2011 reagierte die US-Administration als erste mit einer Ausdehnung der bereits bestehenden Sanktionen auf das brutale Vorgehen des syrischen Regimes und seiner Sicherheitsapparate gegen die syrische "Revolution für die Freiheit". Die EU folgte wenig später. Einige der östlichen EU-Nachbarn und der gegenwärtigen Beitrittskandidaten sowie die Partnerländer im Europäischen Wirtschaftsraum und die Schweiz schlossen sich an.[13] Außerdem verhängten die Arabische Liga und die Türkei neben Ländern wie Kanada, Australien und Japan wenig später Sanktionen gegen die syrische Führung. Auf amerikanischer Seite gesellten sich zu dem Waffenembargo, dem Exportverbot von US-Gütern nach Syrien und der Aussetzung von Hilfszahlungen nebst Einreiseverboten, Kontensperrungen und Einschränkungen finanzieller Transaktionen weitere, zunächst auf Vertreter der syrischen Geheimdienste und einige Regierungsvertreter gerichtete Maßnahmen. Mit der Begründung, dass die Sanktionen auf Personen zielten, die direkt für Menschenrechtsverletzungen verantwortlich seien, umfassten sie Präsident Assad zunächst nicht.[14] Mit der darauffolgenden Sanktionsrunde Mitte Mai 2011 wurden jedoch auch Vermögen und wirtschaftliche Ressourcen von Assad und anderen hohen Amtsträgern in den USA eingefroren.[15] In den folgenden Monaten wuchs diese Liste der specially designated nationals um weitere Namen und Institutionen nicht nur in Syrien, sondern auch in Iran, dem Verbündeten des syrischen Regimes. Im August 2011 ließ die US-Administration dann Konten und Vermögen der gesamten syrischen Regierung sperren, verbot US-Bürgern jegliche Art geschäftlicher Transaktionen mit ihr, ihren Vertretern und Organen sowie Investitionen in Syrien und verhängte ein Ölimportverbot. Im Frühjahr 2012 kamen Einreiseverbote und Kontensperrungen für Vertreter syrischer und iranischer Ministerien und Agenturen im Bereich der Informationstechnologie hinzu, die Menschenrechtsverletzungen begehen oder möglich machen könnten. Außerdem wurden die amerikanischen Finanzbehörden autorisiert, ausländische Staatsbürger und Institutionen zu identifizieren, die US-Sanktionen gegen Syrien oder Iran unterlaufen. Schließlich wurde der Botschafter abgezogen und die US-Botschaft in Damaskus geschlossen.[16]

Da Syrien die von der US-Administration im Rahmen der früheren Sanktionen gestellten Forderungen fast alle nicht erfüllte, bestehen diese Ziele – so der Stopp von Versuchen der Aneignung von Massenvernichtungswaffen und die Beendigung der Unterstützung terroristischer Gruppen – weiterhin und werden mit den Sicherheitsinteressen Amerikas begründet. Hinzugekommen ist mit dem Krieg in Syrien die Forderung, dass das Regime die Angriffe auf die eigene Bevölkerung einstellt und demokratische Reformen in die Wege leitet, wobei US-Präsident Barack Obama 2011 den nationalen Notstand um die Menschrechtsverletzungen der syrischen Führung erweitert hat.[17] Ab August 2011 machte sich die US-Regierung nicht nur für Maßnahmen des UN-Sicherheitsrats gegen Syrien stark, sondern begann unverhohlen den Rücktritt Asads zu fordern.[18] Seither hat sie ihr außenpolitisches Instrumentarium in Bezug auf den Syrienkonflikt, zum Beispiel mit der Unterstützung oppositioneller Truppen, über die Sanktionen hinaus stark erweitert.

Die EU und ihre Mitglieder begannen im Mai 2011 schrittweise restriktive Maßnahmen zu ergreifen. Innerhalb eines Zeitraums von weniger als einem Jahr kulminierte diese Strategie dann allerdings in einer an Umfang und Vielfältigkeit kaum je dagewesenen Sanktionierung eines Landes.[19]

Anfang Mai 2011 erließ die EU zunächst vor allem Einreiseverbote für Mitglieder und Unterstützer des syrischen Regimes und veranlasste, dass deren Vermögen eingefroren wurden.[20] Die dem Ratsbeschluss anhängende Liste von 13 Personen, denen die Durchführung oder Beteiligung am "gewaltsamen Vorgehen gegen die Demonstranten" oder die Finanzierung des Regimes zur Last gelegt wird, enthielt neben dem Innenminister und Angehörigen aus Militär und Sicherheitsapparat auch den Unternehmer Rami Makhlouf, Cousin Assads und wohl bekanntester syrischer Oligarch, nicht aber den Präsidenten selbst. Assad sollte, zumindest kurzfristig, "eine Hintertür offen bleiben". Augenscheinlich fiel es vielen EU-Diplomaten auch zu diesem Zeitpunkt noch schwer, das lange gehegte Bild des "potenziellen Reformers" Assad endlich aus ihren Köpfen zu verbannen.[21]

Die folgende Sanktionsrunde jedoch setzte den syrischen Staatspräsidenten mit auf die Liste. Bis zum Frühjahr 2015 wuchs sie auf über 200 Personen und 70 Einrichtungen einschließlich Banken und privater Unternehmen an.[22] Außerdem führte die EU 2011 abermals ein Waffenembargo ein, setzte die Entwicklungszusammenarbeit aus und legte Darlehen und technische Hilfsprogramme der Europäischen Investitionsbank auf Eis.[23] Weitere Sanktionen umfassten vor allem ein Verbot von Ölimporten aus Syrien, ein Exportverbot von Ausrüstungstechnologie für den Brennstoffsektor sowie europäische Investitionen in die Energieerzeugung. Diese und alle weiteren Maßnahmen orientierten sich in Art und Umfang eng an den von den USA ergriffenen Sanktionen, wobei die EU seinerzeit allerdings, im Gegensatz zu den USA, neben den arabischen Staaten und der Türkei der wichtigste Handels- und Wirtschaftspartner Syriens war. Offensichtlich zählte es zu den Absichten der EU, mit den Sanktionen auch einen transatlantischen Schulterschluss zu demonstrieren.[24]

Spätestens als die USA ihren Botschafter aus Syrien abzogen, war es jedoch augenscheinlich vorbei mit dem kleinsten gemeinsamen Nenner, auf den sich die EU zu einigen vermochte. Während einige Mitgliedstaaten ihre Botschaften schlossen, bestand vor allem der Europäische Auswärtige Dienst darauf, die Delegation in Damaskus weiter geöffnet zu lassen, bevor sie aus Sicherheitsgründen Ende 2012 doch schließen musste. Die Idee, sich militärisch zu engagieren, etwa zur Sicherung eines humanitären Korridors, wie von der syrischen Opposition und zum Beispiel auch der Türkei seinerzeit gefordert, fand in europäischen Hauptstädten wenig Anhänger. Umso mehr zeigten sich alsbald weitere Unstimmigkeiten in der Frage, welche Oppositionsgruppen gegebenenfalls wie unterstützt werden könnten. Das Ergebnis war, dass Großbritannien und Frankreich ausscherten und den Rat der EU drängten, das Waffenembargo im Sommer 2013 zu lockern, um Lieferungen an Teile der Opposition on the ground in Syrien zu ermöglichen. Daneben veröffentlichte die EU 2013 eine "umfassende Strategie" zur Syrienkrise, die insbesondere auch humanitäre Hilfen vorsah.[25]

Erklärtes Ziel der Sanktionen war dementsprechend von Beginn an und bleibt bis heute in offiziellen Papieren der EU die Eindämmung der Gewalt. Die bislang ergriffenen Maßnahmen deuten darauf hin, dass es vor allem darum ging, den Handlungsspielraum des Regimes bei den Repressionen einzuengen. Man hoffte, dass Assad die Mittel insbesondere für die Finanzierung der Sicherheitskräfte ausgehen würden. Diskutiert wurde auch, ob mit den Maßnahmen zumindest Teile der Geschäftswelt dazu gebracht werden könnten, sich vom Regime abzuwenden. Zwar war schon relativ früh, in Einklang mit amerikanischen Statements, aus europäischen Hauptstädten ebenfalls der Ruf nach einem Rücktritt Assads zu hören; nicht wenige in der EU aber standen dem augenscheinlich skeptisch gegenüber.[26]

Fußnoten

12.
Vgl. Peterson Institute for International Economics, Case Studies in Sanctions and Terrorism, Case 86-1, US v. Syria, o.D., http://www.piie.com/research/topics/sanctions/syria.cfm« (20.1.2016); Jeremy M. Sharp/Christopher M. Blanchard, Unrest in Syria and U.S. Sanctions Against the Assad Regime, CRS Report for Congress, Mai 2012.
13.
Vgl. z.B. Schweizerische Eidgenossenschaft, Staatssekretariat für Wirtschaft, Maßnahmen gegenüber Syrien, Juni 2012, http://www.seco.admin.ch/themen/00513/00620/00622/04669/index.html?lang=de« (8.2.2016); European Union, Declaration by the High Representative on Behalf of the European Union on the Alignment of Certain Third Countries with the Council Decision 2011/273/CFSP Concerning Restrictive Measures against Syria, 9.6.2011, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/cfsp/122483.pdf« (20.1.2016).
14.
Vgl. Gary Clyde Hufbauer et al., Case Studies in Economic Sanctions and Terrorism: Case 2011-2, EU, US v. Syrian Arab Republic, Juli 2011, Peterson Institute for International Economics, S. 8.
15.
Vgl. ebd., S. 9.
16.
Vgl. ebd., S. 9ff.; J.M. Sharp et al. (Anm. 12).
17.
Vgl. u.a. Human Rights First, Syria Sanctions Fact Sheet, June 2012, http://www.humanrightsfirst.org/wp-content/uploads/pdf/Syria_Sanctions_Fact_Sheet.pdf« (20.1.2016); Hufbauer et al. (Anm. 14), S. 12f.
18.
Vgl. J.M. Sharp et al. (Anm. 12), S. 9.
19.
Vgl. z.B. Clara Portela, The EU’s Sanctions against Syria: Conflict Management by Other Means, Egmont Royal Institute for International Relations, Security Policy Brief 38/2012, S. 2.
20.
Ausführlicher siehe Amtsblatt der Europäischen Union, L 121 vom 10.5.2011, Verordnung (EU) Nr. 442/2011 des Rates vom 9.5.2011 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Syrien.
21.
Vgl. auch Richard Youngs, Europe in the New Middle East: Opportunity or Exclusion?, Oxford 2014, S. 148; Rune Friberg Lyme, Sanctioning Assad’s Syria, Danish Institute for International Studies, DIIS Report 13/2012, S. 30.
22.
Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union, L 64 vom 7.3.2015, Durchführungsverordnung (EU) 2015/375 des Rates vom 6.3.2015.
23.
Vgl. European Union, External Action, Fact Sheet, The European Union and Syria, 131018/01, 5.2.2015, http://www.eeas.europa.eu/statements/docs/2013/131018_01_en.pdf« (20.1.2016).
24.
Vgl. C. Portela (Anm. 19), S. 5.
25.
Vgl. European Union, Towards a Comprehensive EU Approach to the Syrian Crisis: an EU Joint Communication, A 343/13, 24.6.2013, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/137583.pdf« (8.2.2016).
26.
Vgl. ausführlicher ebd.; R. Youngs (Anm. 21).
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Autor: Anja Zorob für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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