Im Saal der Menschenrechte und der Allianz der Zivilisationen, Gestaltung der Deckenkuppel von Miquel Barcelo, UNO, Palais des Nations, Genf, Schwei
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Wozu brauchen wir heute die Vereinten Nationen? Bilanz und Perspektiven der Weltorganisation


3.4.2016
Die Vereinten Nationen wurden gegründet, um die Menschheit von der Geißel des Krieges zu befreien. Heute, mehr als 70 Jahre später, sehen wir uns mit immer neuen gefährlich eskalierenden internationalen Spannungen und Konflikten konfrontiert sowie mit einem transnationalen Terrorismus, der zunehmend auch das Alltagsleben der Menschen bedroht. Die Vereinten Nationen wurden gegründet, um die allgemeine Wohlfahrt der Menschheit zu steigern. Heute, mehr als 70 Jahre später, sind wir mit einem fortdauernden Wohlfahrtsgefälle zwischen und in den Staaten konfrontiert, das gewaltige Migrationsströme auslöst, die ihrerseits mit neuen sozialen Spannungen und Konflikten einhergehen. Die Vereinten Nationen wurden gegründet, um die Menschenrechte zu fördern und zu schützen. Heute, mehr als 70 Jahre später, zeigen sich sogar in liberalen Demokratien politische Radikalisierungstendenzen, die demokratische Grundwerte infrage stellen.

Wenn dem so ist, wozu brauchen wir dann die Vereinten Nationen? Brauchen wir sie überhaupt? Die Antwort kann nur lauten: Wir brauchen sie mehr denn je – nicht trotz, sondern wegen der beklagenswerten Entwicklungen der Gegenwart. Selbst ihre schärfsten Kritikerinnen und Kritiker tun sich schwer, sich eine Welt ohne die Vereinten Nationen vorzustellen, auch wenn die Organisation sehr viel weniger tun und erreichen kann, als die UN-Charta ihr vorgibt. Ob es ohne sie "wahrscheinlich zu einem Dritten Weltkrieg gekommen wäre",[1] wissen wir nicht. Wir können auch nicht mit Gewissheit sagen, wie viel schlechter es der Welt im Allgemeinen ohne die Vereinten Nationen ergangen wäre. Aber wir wissen, dass sie heute erfunden werden müssten, wenn es sie nicht gäbe.

Von der Idee eines Völkerbundes zum UN-System



Die Vereinten Nationen, so sagte Bundesaußenminister Frank-Walter Steinmeier im Juni 2015 auf dem 35. Evangelischen Kirchentag in Stuttgart, seien "vielleicht nicht Sitz der Weltvernunft", aber doch "das Klügste, was wir nach zwei Weltkriegen und 80 Millionen Toten hervorgebracht haben".[2] Er sagte es im Beisein des ehemaligen UN-Generalsekretärs Kofi Annan, der mit seiner Reformpolitik für die Vereinten Nationen den kosmopolitischen Hoffnungen des liberalen Teils der Weltöffentlichkeit in den 1990er Jahren erheblichen Auftrieb gegeben hatte. Diese Hoffnungen, in deren Mittelpunkt die Schaffung einer "angemessen institutionalisierten Weltordnung" (Jürgen Habermas) nach dem Ende des Ost-West-Konflikts stand, sind inzwischen vielfach enttäuscht worden. Aus historischer Perspektive ist es aber keineswegs zwingend, sie angesichts immer neuer Rückschläge auf dem Weg zum Weltfrieden aufzugeben.[3]

Eine der Quellen, aus denen die Hoffnung auf friedlichere Weltverhältnisse bis heute schöpft, sind die Schriften Immanuel Kants, namentlich seine Überlegungen "Zum ewigen Frieden".[4] Kant postulierte, dass die Staaten sich aus Gründen der Vernunft gegenseitig abverlangen könnten, auf die Anwendung von Gewalt zu verzichten. Er glaubte aber nicht, dass es ausreichen würde, die Herrschenden davon überzeugen zu wollen, dass der Verzicht auf Krieg in ihrem eigenen Interesse liege. Er plädierte vielmehr für die Schaffung von Institutionen, die die Politik auf den Weg der Vernunft leiten würden. Dazu gehörten in Kants Denkgebäude eine republikanische Verfassung, die die Entscheidung über Krieg und Frieden nicht den Fürsten überließe, ein Völkerbund, der kooperative gegenüber konfrontativen Verhaltensweisen stärken, und eine weltbürgerliche (Rechts-)Ordnung, die allen Menschen eine gleichberechtigte Teilhabe an den Gütern der Welt ermöglichen würde.

Kant war mit diesen Ideen seiner Zeit weit voraus. Aber im Laufe des 19. Jahrhunderts zeichneten sich Entwicklungen ab, in denen Elemente des Kantischen Friedensplans erkennbar wurden. Dies gilt insbesondere für die Herausbildung erster internationaler Organisationen, die Erfindung des humanitären Völkerrechts und die zunehmende Infragestellung des von den Staaten in Anspruch genommenen uneingeschränkten Rechts zum Krieg (liberum ius ad bellum). Unterstützt wurde diese Tendenz, die sich auf den Haager Friedenskonferenzen von 1899 und 1907 manifestierte, durch zivilgesellschaftliche Friedensbewegungen, die aus bürgerlicher (auch christlicher) und sozialistischer Sicht für eine Welt ohne Krieg eintraten.

Diese Ansätze zu einer Überwindung des vorherrschenden Militarismus und Chauvinismus erwiesen sich jedoch als zu schwach, um die Eskalation der von Europa ausgehenden Konflikte einzudämmen. Aber sie waren stark genug, um nach dem Ersten Weltkrieg zur Schaffung einer ersten allgemeinen internationalen Organisation zu inspirieren, deren Aufgabe es sein sollte, die für den Krieg verantwortlich gemachte Bündnispolitik und Geheimdiplomatie der Vorkriegszeit durch eine auf Dauer angelegte kollektive Friedenssicherung zu ersetzen.

Die Einrichtung des Völkerbundes stellte im Sinne des Kantischen Friedensplans eine weitreichende Innovation dar, deren friedensstiftendes Potenzial aber nur ansatzweise zum Zuge kam. Denn der Völkerbund blieb zunächst in den Wirren der Nachkriegspolitik gefangen und musste sich später in einer antiaufklärerischen Welt behaupten, in der Faschismus und Stalinismus den Ton angaben. Er fiel den durch sie ausgelösten Auseinandersetzungen schließlich zum Opfer, aber die Idee eines Völkerbundes blieb wirksam: Schon während des Zweiten Weltkrieges entwickelten die USA und Großbritannien einen Plan zur Schaffung einer neuen Weltorganisation, die in der Lage sein sollte, die Nachkriegsverhältnisse zu ordnen.

Die Gründung der Vereinten Nationen 1945 wurde nicht von kosmopolitischen Einsichten getrieben, sondern von dem Bestreben der Hauptakteure (zunächst der USA und Großbritanniens, später auch der Sowjetunion), eine Nachkriegsordnung zu schaffen, in der die eigenen Interessen zum Tragen kommen könnten. Zwischen diesen Interessen gab es trotz der Kriegskoalition erhebliche Konflikte. Sie betrafen nicht nur das Verhältnis der beiden Westmächte zur Sowjetunion, sondern auch die Beziehungen zwischen den Westmächten untereinander.[5] Insofern könnte man die Gründung der Vereinten Nationen, wie schon die des Völkerbundes, als Fortsetzung einer zeitlosen Machtpolitik in einem neuen historischen Kontext betrachten.

Entscheidend aber war, dass die USA und Großbritannien die Völkerbundidee trotz der Erfahrungen der Zwischenkriegszeit nicht verwarfen, sondern die Umsetzung dieser Idee in der Form der Vereinten Nationen als in ihrem eigenen Interesse liegend betrachteten und davon auch die Sowjetunion überzeugen konnten. Das hatte freilich zur Folge, dass die konkrete Gestalt, die die Vereinten Nationen annahmen, entscheidend durch die Interessenkonstellation innerhalb der Kriegsallianz geprägt wurde. Dieser Sachverhalt fand seinen Ausdruck insbesondere in der Einrichtung eines Sicherheitsrates mit fünf permanenten Mitgliedern ("P5"), die sich selbst ein Vetorecht einräumten, wobei die Aufnahme Frankreichs und Chinas in diese privilegierte Gruppe ihrerseits Ausdruck eines Interessenkalküls insbesondere der USA und Großbritanniens war und keineswegs aus Überlegungen zu einer angemessenen Repräsentanz der Staatenwelt hervorging.

Die Form, in der die Großmächte ihre Interessen bei der Gründung der Vereinten Nationen zur Geltung brachten, stellt einerseits einen Geburtsfehler der Organisation dar. Andererseits war das Arrangement, auf das sich die Siegermächte 1945 einigten, eine Voraussetzung dafür, dass es überhaupt zu ihrer Gründung kam. Abgesehen davon wurde die Entwicklung der Organisation in der Folge keineswegs durch die Interessen der Siegermächte des Zweiten Weltkrieges determiniert. Vielmehr entfaltete diese Entwicklung trotz des Ost-West-Konflikts eine Eigendynamik, die so von den Gründungsstaaten kaum antizipiert worden war.

Anders als der Völkerbund waren die Vereinten Nationen von vorneherein als universelle Organisation konzipiert. Alle Staaten, die sich zu den Zielen der Vereinten Nationen bekannten, hatten (zunächst mit Ausnahme der "Feindstaaten")[6] die Möglichkeit, durch Beschluss der UN-Generalversammlung aufgenommen zu werden. Das erwies sich aufgrund der Auflösung der Kolonialreiche in den 1950er und 1960er Jahren als höchst bedeutsam. So ist die Zahl der UN-Mitgliedstaaten aufgrund der Dekolonisierung und nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion von 50 beziehungsweise 51 Gründungsmitgliedern (Polen war bei der Unterzeichnung der UN-Charta nicht anwesend) auf 193 gestiegen.

Damit änderte sich die Zusammensetzung der Generalversammlung fundamental. Die ursprünglich gegebene Mehrheit zugunsten des Westens bröckelte rasch. Zwar konnte und kann die Generalversammlung keine die Mitgliedstaaten bindenden Beschlüsse fassen, sie spielt aber eine Rolle für die Legitimation der von den Einzelstaaten verfolgten Politik und trägt ihrerseits zur Weiterentwicklung des normativen Bezugsrahmens dieser Politik bei. Insofern war die Veränderung der Mehrheitsverhältnisse auch für die Großmächte von Bedeutung.

Ein zweiter Sachverhalt, der die Entwicklung der Vereinten Nationen vorangetrieben hat, besteht darin, dass die Organisation als Kern eines "arbeitenden" Friedenssystems (working peace system) konzipiert worden war. Dieses Konzept knüpfte an den sogenannten Funktionalismus in der Forschung über internationale Beziehungen an, dessen Vertreterinnen und Vertreter der Auffassung waren, dass Frieden nicht in erster Linie "von oben nach unten" (top-down), sondern "von unten nach oben" (bottom-up) zustande kommen müsse, also durch eine sich ständig selbst erweiternde Kooperation bei der Lösung konkreter staatenübergreifender Probleme. Zu einer solchen Kooperation ist es im Zuge der Globalisierung aller Lebensbereiche in der Tat gekommen. Aus der UNO ist eine UN-Gemeinschaft beziehungsweise ein UN-System geworden. Dieses System bildet keine Weltregierung, ist aber Ausdruck der Notwendigkeit, die Welt auch ohne Weltregierung regieren zu müssen (global governance).[7] Das ist eine Aufgabe, deren Schwierigkeit kaum zu überschätzen ist.


Fußnoten

1.
Andreas Zumach, Globales Chaos. Machtlose UNO, Zürich 2015, S. 12.
2.
Frank-Walter Steinmeier, Die Welt ist aus den Fugen. Wer übernimmt Verantwortung in Krisen und Konflikten?, 6.6.2015, http://www.kirchentag.de/index.php?id=16869&sessionId=350119101&manuscriptId=119||2« (15.2.2016); vgl. Sven Gareis/Johannes Varwick, Die Vereinten Nationen, Opladen 20145; Tanja Brühl/Elvira Rosert, Die UNO und Global Governance, Wiesbaden 2014; Klaus Dieter Wolf, Die UNO. Geschichte, Aufgaben, Perspektiven, München 2016.
3.
Vgl. Lothar Brock/Silke Weinlich, Eine Weltordnung mit verlässlichen Regeln. Die Rolle der Vereinten Nationen, in: Paul Schäfer (Hrsg.), In einer aus den Fugen geratenen Welt, Hamburg 2014, S. 85–99.
4.
Vgl. Oliver Eberl/Peter Niesen, Immanuel Kant. Zum ewigen Frieden. Ein Kommentar, Berlin 2011.
5.
Vgl. Peter Gowan, US-UN, in: New Left Review, (2003) 25, S. 5–28; Helmut Volger, Entstehungsgeschichte der Vereinten Nationen, in: ders. (Hrsg.), Lexikon der Vereinten Nationen, München 2000, S. 84–97; Hermann Weber, Entstehungsgeschichte der Vereinten Nationen, in: Rüdiger Wolfrum (Hrsg.), Handbuch Vereinte Nationen, München 1991, S. 110–117.
6.
Zu den "Feindstaaten" gehörten neben Deutschland und Japan auch Rumänien, Bulgarien, Italien, Ungarn und Finnland.
7.
Vgl. Beate Kohler-Koch, Die Welt regieren ohne Weltregierung, in: Carl Böhret/Göttrik Wewer (Hrsg.), Regieren im 21. Jahrhundert, Opladen 1993, S. 109–141; T. Brühl/E. Rosert (Anm. 2).
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Autor: Lothar Brock für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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