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Im Saal der Menschenrechte und der Allianz der Zivilisationen, Gestaltung der Deckenkuppel von Miquel Barcelo, UNO, Palais des Nations, Genf, Schwei

3.4.2016 | Von:
Lothar Brock

Wozu brauchen wir heute die Vereinten Nationen? Bilanz und Perspektiven der Weltorganisation

Förderung der allgemeinen Wohlfahrt

Die Anliegen des globalen Südens erfuhren im Vergleich zur unmittelbaren Nachkriegszeit durch die wachsende Mitgliedschaft der Vereinten Nationen eine erhebliche Aufwertung. Dabei spielte die Konzeption der Organisation als "arbeitendes" Friedenssystem eine wichtige Rolle. Unter dieser Perspektive ist es zu einer fortschreitenden Ausdifferenzierung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Zusammenarbeit im Rahmen der Vereinten Nationen gekommen. Zwar hat diese Zusammenarbeit im Gefüge der Organisation nie den Stellenwert erlangt, welcher der Top-down-Friedenssicherung zugewiesen wurde. So ist der Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) bis heute nicht aus dem Schatten des Sicherheitsrates herausgetreten. Denn bei der Gründung der Vereinten Nationen wurden zentrale Fragen der Weltwirtschaftspolitik in die Bretton-Woods-Institutionen (Weltbank und Internationaler Weltwährungsfonds) ausgelagert, und der Versuch scheiterte, sie in den 1960er Jahren über die Gründung der Welthandels- und Entwicklungskonferenz der Vereinten Nationen (UNCTAD) in die Organisation zurückzuholen und auf diesem Wege eine neue Weltwirtschaftsordnung durchzusetzen.

Außerhalb dieses Bereichs hat sich immerhin ein komplexes Gefüge von Sonderorganisationen, Spezialorganen und institutionalisierten Programmen herausgebildet, die sich auf globaler Ebene mit Fragen der Bildung und Erziehung, des Gesundheitswesens und des Umgangs mit natürlichen Ressourcen, der Entwicklungszusammenarbeit und der Bewirtschaftung der Weltwasservorräte, der biologischen Vielfalt und des Katastrophenschutzes, des Umgangs mit Flüchtlingen und der Einhaltung der Menschenrechte befassen, um nur einige Arbeitsfelder zu nennen.[13] Allein in Bonn sind die Sekretariate von rund zwanzig solcher politikfeldspezifischer Einrichtungen angesiedelt, von denen viele nicht nur normativ, sondern auch operativ tätig sind.

So hat etwa das United Nations Development Program (UNDP) in den 1990er Jahren eine wichtige Rolle für die Kritik und konzeptionelle Weiterentwicklung der Entwicklungszusammenarbeit gespielt. Mit der Einführung der Human Development Reports hat es 1992 eine viel beachtete, auf den einzelnen Menschen und seine Lebensgemeinschaften bezogene Alternative zur makroökonomisch ausgerichteten Berichterstattung der Weltbank erarbeitet. Als weiteren Schritt hat es 1994 die Denkfigur der menschlichen Sicherheit (human security) als Alternative zu dem bis dahin vorherrschenden nationalen Sicherheitsdenken entwickelt und damit das Denken einer ganzen Generation von Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern und zivilgesellschaftlich Engagierten stark geprägt.

Um die Jahrtausendwende ergriff Kofi Annan als UN-Generalsekretär die Initiative zur Formulierung der Millennium Development Goals (MDGs), die konkrete Zielvorgaben für eine Verbesserung der Lebensverhältnisse in den Ländern des globalen Südens bis 2015 formulierte. Das erwies sich zumindest ansatzweise als ein sinnvolles Unterfangen. Gegen Ende der Frist wurde deshalb mit erheblichem Aufwand eine Neuformulierung dieses Ansatzes in Gestalt der Sustainable Development Goals (SDGs) erarbeitet und nach einer auf allen Ebenen geführten Diskussion im September 2015 von der UN-Generalversammlung als Zielvorgabe zur Überwindung der absoluten Armut bis 2030 verabschiedet. Es handelt sich dabei nicht nur um eine Variation der MDGs. Vielmehr richten sich die SDGs genauso an die sogenannten Industrieländer wie an die Länder des Südens.[14]

Förderung und Schutz der Menschenrechte

Zu den Grundzielen der Vereinten Nationen gehören die Förderung und der Schutz der Menschenrechte. Zwar gelang es bei der Gründung der Organisation nicht, einen Menschenrechtskatalog in die Charta aufzunehmen und damit dieses Anliegen aufzuwerten. Dies wurde auf die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (AEMR) von 1948 ausgelagert. Damit wurde das Thema aber keineswegs auf ein totes Gleis des Völkerrechts verschoben. Im Gegenteil: Im Kontext von Ost-West- und Nord-Süd-Konflikt kam es zu einer bedeutsamen Ausdifferenzierung der Menschenrechte, die auch das Menschenrechtsverständnis in den liberalen Demokratien im Laufe der Jahre stark beeinflusst hat, besonders was den Status der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte betrifft.[15]

Die Wiener Menschenrechtskonferenz von 1993 einigte sich darauf, dass die Menschenrechte universell gelten und unteilbar sind, also nicht gegeneinander ausgespielt werden dürfen. Damit war allerdings weniger gewonnen, als man damals hoffen konnte. Die asiatischen Länder machten gleich nach der Konferenz klar, dass sie die Menschenrechte im Einklang mit ihren eigenen Kulturtraditionen interpretierten, und die muslimischen Länder stellten die Menschenrechte unter den Vorbehalt ihrer Vereinbarkeit mit der Scharia. Letztlich bleibt aber auch die westlich-liberale Menschenrechtspolitik ihren eigenen Präferenzen und Wertvorstellungen verhaftet. So tun sich diese Staaten nach wie vor schwer, ihren Beitrag zur Umsetzung von Artikel 28 der AEMR zu leisten, der besagt, dass jeder Mensch das Recht auf eine "soziale und internationale Ordnung (hat), in der die in dieser Erklärung verkündeten Rechte und Freiheiten voll verwirklicht werden können". Auch haben die Menschenrechte bei Zielkonflikten mit anderen Anliegen keineswegs immer den Vorrang. Wo es um Sicherheit und wirtschaftliche Vorteile geht, gerät die Berücksichtigung der Menschenrechte schnell ins Hintertreffen.

Das betrifft auch den Schutz von Menschen vor Massenverbrechen.[16] Die Schutzverantwortung (Responsibility to Protect), die nach den Erfahrungen der 1990er Jahre vom UN-Reformgipfel 2005 verabschiedet wurde, besagt, dass erstens jeder Staat die ihm anvertrauten Menschen vor Völkermord, Kriegsverbrechen, ethnischen Säuberungen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit schützen muss, zweitens die internationale Gemeinschaft die Einzelstaaten bei der Wahrnehmung ihrer Verantwortung unterstützen soll und drittens der UN-Sicherheitsrat in dem Fall, dass dies nicht greifen sollte, weil der Staat nicht in der Lage oder willens ist, seiner Verantwortung nachzukommen, auch Zwangsmaßnahmen nach Kapitel VII der UN-Charta ergreifen kann.

Der Sicherheitsrat hat sich in den Folgejahren mehrfach auf die Schutzverantwortung berufen. Als der libysche Präsident Muammar al-Gaddafi im März 2011 öffentlich mit einem Massaker an seinen Gegnern in Bengasi drohte, autorisierte der Sicherheitsrat internationale Zwangsmaßnahmen zum Schutz der betroffenen Bevölkerung. Was zu einem Präzedenzfall für die Anwendung der Schutzverantwortung hätte werden können, endete jedoch in einem Debakel. Da die intervenierenden (Nato-)Staaten unter Berufung auf das Mandat in Libyen einen Regimewechsel unterstützten, warfen ihnen Russland, China und die Afrikanische Union vor, die Autorisierung von Zwangsmaßnahmen missbraucht zu haben. Mit diesem Argument blockierten Russland und China ein frühes Eingreifen in den Syrien-Konflikt, in dem inzwischen 300000 Menschen ums Leben gekommen und Millionen zu Flüchtlingen geworden sind. Hinter den Argumenten Russlands und Chinas verbargen sich zweifellos geopolitische und innenpolitische Interessen. Gerade der Syrien-Konflikt zeigt aber, dass es nicht nur um wiederstreitende Interessen geht, sondern auch um die Komplexität der Aufgabe, in einer dem Frieden dienlichen Weise in innerstaatliche Konflikte einzugreifen.

Perspektiven

Die Vereinten Nationen sind eine verhältnismäßig kleine Organisation, die von den Interessen und Präferenzen ihrer Mitglieder abhängig ist. Ihre Entwicklung folgt aber einer gewissen Eigendynamik internationaler Zusammenarbeit, die ihrerseits auf die Definition der Interessen und Präferenzen der Mitglieder zurückwirkt. Die Eigendynamik der internationalen Zusammenarbeit hat sich seit 1945 als stark genug erwiesen, um die Vereinten Nationen alle Krisen der internationalen Politik überleben zu lassen, indem sie in diesen Krisen stets einen politischen Raum für Verhandlungen und den Versuch einer Verständigung geboten hat. Ohne einen solchen Raum wären die Aussichten gering, dass weitere Lernprozesse im Umgang mit Konflikten auch antizipatorisch stattfinden können, statt wie in der bisherigen Geschichte erst großen Katastrophen zu folgen.

Wenn hier von einer gewissen Eigendynamik internationaler Kooperation gesprochen wird, so als Gegenbild zu der Vorstellung, dass wir uns in einer Krisensituation befinden, in der nur der Rückzug auf das Eigene und seine Verteidigung, also auf einen neuen Nationalismus, schützen kann. Diese Vorstellung kann die Gestalt einer sich selbst erfüllenden Prophezeiung mit üblen Folgen annehmen. Ihr kann aber nicht durch die Verbreitung von Illusionen begegnet werden. Der Friede, so wusste Kant, folgt keinem Plan der Geschichte. Er muss gestiftet werden. Frieden verlangt also Friedenspolitik in dem Bewusstsein der Möglichkeit, dass es im gegenwärtig sich anbahnenden Kampf um eine Neuordnung der Weltverhältnisse auch gravierende Rückschläge für all die Ideen geben kann (und wahrscheinlich geben wird), über die sich der liberale Westen definiert.

Die Vereinten Nationen bieten keine Rückzugsmöglichkeit aus diesem Kampf, sondern eine Arena, in der darauf hingewirkt werden kann, dass er nicht mit einer weiteren Eskalation der Gewalt einhergeht. In diesem Zusammenhang ist auch Selbstkritik der Demokratien gefragt. Sie sind in den vergangenen Jahren nicht nur Teil der Lösung gewesen, sondern Teil des Problems, wie die Forschung über die Idee des demokratischen Friedens, die sich auf Kant beruft, gezeigt hat.[17] Im Krieg gegen den Terror ist sogar von einigen Wissenschaftlern gefordert worden, die Demokratien sollten sich von den Vereinten Nationen als einer demokratisch nicht legitimierten Organisation keine Vorschriften machen lassen.[18]

Der Reformbedarf der Vereinten Nationen wird von vielen anerkannt. An entsprechenden Ideen mangelt es nicht. Auf absehbare Zeit wird es nach den bisherigen Erfahrungen mit den Reformvorschlägen im Rahmen der Schutzverantwortung aber weder eine durchgreifende Reform des UN-Sicherheitsrates noch eine Demokratisierung der Vereinten Nationen durch die Einrichtung eines UN-Parlaments geben. Noch viel weniger ist eine Zentralisierung der Friedenssicherung durch eine entscheidende Stärkung der Vereinten Nationen zu erwarten. Auch die Erfolgsaussichten gegenwärtiger Initiativen, einen Verhaltenskodex für den Umgang der P5 mit ihrem Vetorecht einzuführen, sind nicht besonders gut. Selbst wenn es zu einer entsprechenden Einigung käme, blieben die Vereinten Nationen eine schwache Organisation ohne Sanktionsgewalt gegen die Mächtigen. Aber das ist paradoxerweise ihre Stärke. Die Vereinten Nationen werden von den Staaten respektiert, solange sie ihnen nicht gefährlich werden, sie werden jedoch auch von den Staaten gebraucht, um nicht der eigenen Schwäche im Umgang mit den Problemen der Welt zu erliegen.

Fußnoten

13.
Vgl. S. Gareis/J. Varwick (Anm. 2), S. 385.
14.
Vgl. Lothar Brock, Globale Verantwortung: Von der Entwicklungszusammenarbeit zur Weltgemeinwohlpolitik?, in: Janet Kursawe et al. (Hrsg.), Friedensgutachten 2015, Berlin 2015, S. 149–160.
15.
Siehe auch Beate Wagners Beitrag in dieser Ausgabe (Anm. d. Red.).
16.
Siehe auch Peter Rudolfs Beitrag in dieser Ausgabe (Anm. d. Red.).
17.
Vgl. Anna Geis/Lothar Brock/Harald Müller (Hrsg.), Democratic Wars. Looking at the Dark Side of Democratic Peace, Houndmills 2006.
18.
Vgl. Ann-Marie Slaughter, Good Reasons to Go around the UN, in: New York Times vom 18.3.2003, S. 66.
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Autor: Lothar Brock für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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