DDR-Flüchtlinge bei ihrer Ankunft in Helmstedt/Niedersachsen am 01.10.1989

24.6.2016 | Von:
Peter Gatrell

65 Jahre Genfer Flüchtlingskonvention

Entstehung und Kontext

Kurz nach dem Kriegsende in Europa debattierten die Mitglieder der neu gegründeten UN die Frage, wer ein Flüchtling ist. Die entscheidenden Diskussionen über eine Flüchtlingskonvention wurden zu Beginn des Jahres 1949 im UN-Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) geführt. Zu diesem Zeitpunkt beherbergte allein Europa Millionen von Flüchtlingen und sogenannten DPs (displaced persons) – Zivilisten, die Nazideutschland während des Zweiten Weltkriegs in Wirtschaftsregionen als Zwangsarbeiter eingesetzt hatte. Man nahm an, nach der Niederlage Deutschlands würden sie in ihre Heimat zurückkehren; doch eine nicht unerhebliche Minderheit verweigerte dies. Was sollte aus ihnen werden? Ihre Regierungen unterstützten eine Repatriierung. Die Weigerung von Flüchtlingen, in ihre Heimatländer zurückzukehren, brachte ein neues Element in die Diskussion ein.

Darüber hinaus gab es weitere Millionen vertriebene Zivilisten. Gemäß des Potsdamer Alliiertenabkommens von 1945 wurden einige Millionen ethnisch Deutscher aus Polen, der Tschechoslowakei und Ungarn vertrieben und zwangsweise in der Bundesrepublik Deutschland angesiedelt. Die Welt jenseits Europas wurde in den späten 1940er und frühen 1950er Jahren ebenfalls Zeuge mächtiger Bevölkerungsumwälzungen, insbesondere auf dem indischen Subkontinent, im Nahen Osten sowie in Korea und Hongkong. Vor diesem vielschichtigen Hintergrund kamen Diplomaten und international tätige Juristen zusammen, um darüber zu reden, was getan werden konnte. An die globalen Umwälzungen dieser Zeit heute zu erinnern, lohnt – vor allem angesichts der großen Aufmerksamkeit, die der Flucht von Syrern und anderen nach Europa entgegengebracht wird, und der gleichzeitigen Vernachlässigung von Massenvertreibungen in anderen Weltregionen.[4]

Die Teilnahme internationaler Juristen war ein Indiz dafür, dass die Diskussionen auf der Grundlage der Vorkriegsdebatten im Völkerbund geführt wurden, und zudem für eine Rechtsauffassung, nach der, behielt man ganze Bevölkerungsgruppen im Auge, staatliche Maßnahmen entscheidend waren. Vorangegangene Vereinbarungen und Konventionen (wie das Abkommen von 1926 und das Flüchtlingsabkommen von 1933) boten einzelnen Gruppen staatenloser Flüchtlinge einen gewissen Grad an rechtlichem und politischem Schutz – insbesondere Russen, die "den Schutz der Sowjetregierung verloren und keine andere Nationalität angenommen" hatten, sowie "Personen armenischen Ursprungs, die nicht länger den Schutz der Regierung der Türkischen Republik" genossen.[5] Das Abkommen von 1938 über den Status der aus Deutschland kommenden Flüchtlinge dehnte den Schutz auf Personen (das heißt Juden) aus, "die die deutsche Staatsangehörigkeit besitzen oder besaßen" und die nicht länger unter dem Schutz der deutschen Regierung standen. Diese Gruppen schloss die Genfer Konvention von 1951 explizit mit ein.[6]

Die Diskussionen nach dem Krieg wurden unweigerlich von der Vernichtung der europäischen Juden überschattet; eine grauenhafte Folge auch aus dem Versagen der Vorkriegsstaaten heraus, zu kooperieren und Vereinbarungen zu treffen, die weit mehr Juden die Flucht an einen sicheren Ort hätten ermöglichen können.

Das internationale Asylrecht ging bis zum Zweiten Weltkrieg davon aus, dass Flüchtlinge durch staatliche Maßnahmen staatenlos geworden waren. Eine zentrale Bestimmung der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 galt daher der Anerkennung, dass ein Flüchtling eine Person mit der wohlbegründeten Furcht vor Verfolgung war und deshalb nicht in das Land der Verfolgung zurückkehren wollte. Indem die Befürchtung einer Verfolgung betont wurde, sollten diejenigen ausgeschlossen werden, die – wie es seinerzeit formuliert wurde – die politischen Umstände des Staats, in dem sie lebten, nur "nicht mochten". Die Klausel über die Nichtzurückweisung (die bereits im Abkommen von 1933 enthalten war) kam einem Schlag ins Gesicht der sowjetischen Vertreter gleich; sie sahen darin einen Weg, über den DPs im Westen bleiben konnten, anstatt die Nationalität des Lands ihres "gewöhnlichen Aufenthalts" zurückzuerlangen.[7]

Die Internationale Flüchtlingsorganisation IRO (1946 gegründet und Vorläufer des UNHCR) spielte bei der Formulierung eines Abkommens, dessen Bestimmungen Flüchtlinge vor Zwangsausweisungen schützen und ihnen den Zugang zu Gerichten sowie ein Recht auf Arbeit ermöglichen sollten, eine führende Rolle. Einer seiner Architekten, Gustave Kullmann, pochte darauf, der Entwurf sei "in dem Sinne realistisch, dass er nicht über das hinausgeht, was vernünftigerweise von einem liberal-demokratischen Staat verlangt werden kann".[8]

Im Rahmen der Debatten rund um den Entwurf für eine Flüchtlingskonvention schwebte einigen Ländern (darunter Großbritannien) eine unbefristete Verpflichtung zum Schutz von Flüchtlingen vor; diese blieben jedoch in der Minderheit. Die USA – unterstützt von Schweden, Indien und weiteren Ländern – bestanden darauf, dass es keinen "Blankoscheck" geben sollte, und votierten daher für eine sowohl zeitlich als auch geografisch einschränkende Definition. Frankreich unterstützte ursprünglich eine breit gefasste Definition, schloss sich später jedoch der US-amerikanischen Auffassung an – zum Teil aus Furcht vor einem Zustrom von Flüchtlingen und Heimatvertriebenen aus Deutschland. Paul Weis, Fachmann für internationales Recht, zufolge "führte die Frage, ob die Definition auf Ereignisse in Europa beschränkt bleiben sollte oder nicht, beinahe zum Abbruch der Konferenz (der Bevollmächtigten). Einzig ein Vorschlag, der den teilnehmenden Staaten die Möglichkeit eröffnete, jeweils zu definieren, ob das Wort ‚Ereignis‘ die ‚Ereignisse in Europa‘ oder aber ‚Ereignisse in Europa und darüber hinaus‘ bedeuten sollte, rettete die Konferenz".[9]

Die UN-Vollversammlung verabschiedete 1950 durch ein Statut die Einrichtung eines Flüchtlingshochkommissariats. Der Titel eines Hochkommissars war in den 1920er Jahren erstmals an Fridtjof Nansen vergeben worden; der dafür berühmt geworden war, dass er Mitgliedstaaten des Völkerbunds dazu brachte, Reisedokumente zu akzeptieren, die seine Behörde russischen und armenischen Flüchtlingen ausstellte. Die Genfer Flüchtlingskonvention wurde am 28. Juli 1951 formell verabschiedet und trat am 22. April 1954 in Kraft – unterzeichnet von 26 Staaten, darunter die Bundesrepublik Deutschland und die USA sowie Ägypten, Australien, Frankreich, Griechenland, Großbritannien, Jugoslawien, Kanada, Israel und die Türkei. Letztere behielt sich explizit vor, keine außereuropäischen Flüchtlinge aufzunehmen. Fünf Staaten stimmten dagegen, zwölf enthielten sich. Die UdSSR und Staaten des Ostblocks lehnten die Konvention ab, da sie politisch motiviert sei. Asiatische Staaten verweigerten die Unterzeichnung des Dokuments, da sie die Flüchtlingsdefinition nicht akzeptierten: Indien zum Beispiel fragte, warum darin so viel Wert auf Rechtsschutz gelegt wurde anstatt auf praktische Hilfe für Flüchtlinge, die sie – wie diejenigen auf dem indischen Subkontinent – dringend benötigten. Indische Diplomaten führten gegen die Konvention außerdem ins Feld, sie sei ein "Instrument des Kalten Kriegs" und sie zu unterzeichnen widerspreche der Neutralität ihres Lands. Pakistan monierte, mit seiner Unterschrift würde sich das Land dazu verpflichten, den Schutz von Flüchtlingen in Europa zu finanzieren, ohne selbst einen Nutzen zu Gunsten mehrerer Millionen Flüchtlinge im eigenen Land daraus zu erhalten. Für die palästinensischen Flüchtlinge war zuvor eine separate Lösung in Form eines UN-Hilfswerks (UNRWA) getroffen worden.

Die Verantwortung sicherzustellen, dass "anerkannte" Flüchtlinge auch den Schutz erhielten, den die Genfer Flüchtlingskonvention ihnen zusprach, wurde dem Flüchtlingshochkommissariat übertragen. Im Prinzip konnte der Hochkommissar die Anerkennung auf weitere Flüchtlinge ausdehnen – allerdings nur, wenn die UN-Vollversammlung zustimmte. Seine Hauptverantwortung lag daher in der Sorge für den Rechtsschutz. Er besaß weder die finanziellen Mittel noch die Autorität, um Flüchtlingen materielle Hilfestellung zu gewährleisten. Die USA verweigerten dem UNHCR ihre Unterstützung und zogen es vor, mit Organisationen zu arbeiten, die sie direkt kontrollieren konnten. Das UNHCR war daher gezwungen, Nichtregierungsorganisationen in die praktische und alltägliche Flüchtlingshilfe einzubinden.

Zeitgenossen waren sich der Grenzen der Genfer Flüchtlingskonvention durchaus bewusst, sahen darin jedoch auch einen entscheidenden Durchbruch im Schutz von Flüchtlingen. Der erste Stellvertreter des Hochkommissars, James Read, bezeichnete die Konvention von 1951 öffentlich als "Magna Carta für Flüchtlinge".[10] Und ein führender Vertreter der Quäker in den USA sagte: Auch wenn "die Konvention kein besonders nobles oder liberales Dokument ist, so ist sie doch eine wertvolle Etappe im Fortschritt des Menschen (oder kann es werden, wenn sie praktisch umgesetzt wird), da sie den hilflosesten, verzweifelten und ungeschützten Teilen der Menschheit elementare Menschenrechte zusichert". Dem Hochkommissar werde, so fuhr er fort, eine entscheidende Rolle dabei zukommen, dafür Sorge zu tragen, dass ein Flüchtling "nicht nur eine einsame Seele ist, die vom ungewissen guten Willen derer, die es besser haben, abhängig ist".[11] Doch das UNHCR musste Vorsicht walten lassen – wurde es doch von Staaten finanziert, die über ihre jeweilige Souveränität wachten.

Fußnoten

4.
Vgl. Peter Gatrell, The Making of the Modern Refugee, Oxford 2015.
5.
Claudena M. Skran, Refugees in Inter-War Europe. The Emergence of a Regime, Oxford 1995, S. 109.
6.
Vgl. ebd., S. 72.
7.
Vgl. Andrew P. Janco, "Unwilling": The One Word Revolution in Refugee Status, 1940–1951, in: Contemporary European History, 23 (2014), S. 429–446.
8.
Zit. nach: Irial Glynn, The Genesis and Development of Article 1 of the 1951 Refugee Convention, in: Journal of Refugee Studies, 25 (2012), S. 134–148, hier: S. 136.
9.
Zit. nach: Louise W. Holborn, The International Refugee Organization. A Specialized Agency of the United Nations, Its History and Work, 1946–1952, New York 1975, S. 172. Vgl. auch Kazimierz Bem, The Coming of a "Blank Cheque": Europe, the 1951 Convention and the 1967 Protocol, in: International Journal of Refugee Law, 16 (2004), S. 609–627.
10.
James M. Read, Magna Carta for Refugees, New York 1951.
11.
Colin Bell, Toward Human Rights for Refugees, in: AFSC Bulletin, (1951) 12, S. 3.
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Autor: Peter Gatrell für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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