DDR-Flüchtlinge bei ihrer Ankunft in Helmstedt/Niedersachsen am 01.10.1989

24.6.2016 | Von:
Agnes Bresselau von Bressensdorf

Das globale Flüchtlingsregime im Nahen und Mittleren Osten in den 1970er und 1980er Jahren

Akteure, Interessen, Strategien

Zu den Akteuren des globalen Flüchtlingsregimes gehört an prominentester Stelle der nach Ende des Zweiten Weltkriegs gegründete UNHCR. Sein auf Basis der Genfer Flüchtlingskonvention[23] zunächst auf Europa beschränktes Mandat zum Schutz von Flüchtlingen erhielt mit dem Protokoll von 1967 weltweite Gültigkeit, sodass der UNHCR bis heute das organisatorische Herzstück des Flüchtlingsregimes bildet. Neben seinem Auftrag zum rechtlichen und physischen Schutz von Flüchtlingen besteht die Hauptfunktion des UNHCR in Assistance-Programmen, die von Maßnahmen unmittelbarer humanitärer Nothilfe bis hin zur Suche nach dauerhaften Lösungen reichen.[24]

Diese Bandbreite zeigte sich auch in Pakistan, wo der UNHCR seit 1979 seine bis dahin größte Operation verwirklichte.[25] Bemühungen um dauerhafte Lösungen erwiesen sich hier allerdings als aussichtslos. Der Idealfall einer freiwilligen Rückkehr der Geflohenen schied aufgrund der anhaltenden Kämpfe in Afghanistan aus. Auch die Neuansiedlung in einem asylgewährenden Drittland konnte nur in begrenztem Maße umgesetzt werden angesichts der eingeschränkten Aufnahmebereitschaft westlicher und anderer Staaten, die sich bereits mit der seit 1975 anhaltenden Fluchtbewegung der vietnamesischen "Boat People" überlastet sahen.[26] Eine dritte Strategie schließlich, die Integration in das Gastland, konnte in Pakistan nur eingeschränkt gelingen. Zwar gab es vielfach verwandtschaftliche Beziehungen zwischen den Paschtunen dies- und jenseits der Grenze; gleichwohl überstieg die Summe von über drei Millionen Flüchtlingen die Integrationsfähigkeit der pakistanischen Bevölkerung, zumal etliche Afghanen ihren Aufenthalt als zeitlich befristet begriffen und so schnell wie möglich in ihr Heimatland zurückkehren wollten. Um den Schutz der Flüchtlinge und ihren Lebensunterhalt zu sichern, fokussierte der UNHCR seine Bemühungen daher zunächst auf humanitäre Nothilfe und ab Mitte der 1980er Jahre auf income generating projects, die im Sinne der "Hilfe zur Selbsthilfe" Beschäftigungsmöglichkeiten in den Flüchtlingslagern selbst aufbauen sollten. Letztere entwickelten sich so zu dauerhaften Einrichtungen, den sogenannten Afghan Refugee Villages.

Eine zweite wichtige Akteursgruppe sind inter- und transnational agierende humanitäre Hilfsorganisationen unterschiedlichster Couleur. In Pakistan waren neben der Internationalen Rotkreuz- und Rothalbmond-Bewegung zahlreiche NGOs wie beispielsweise der British Council for Aid to Refugees, Médicins sans Frontières oder das Swedish Afghanistan Committee tätig. Auch in der Bundesrepublik entstanden etliche Organisationen, die sich auf Hilfsprogramme für die afghanischen Flüchtlinge in Pakistan spezialisierten und bei der Einwerbung von Spendengeldern miteinander konkurrierten. Eine herausgehobene Rolle nahm die von der Otto-Benecke-Stiftung (OBS) initiierte und durch Abgeordnete aller im Bundestag vertretenen Parteien sowie Persönlichkeiten aus Wissenschaft und Kirchen 1981 gegründete Organisation "HELP. Hilfe zur Selbsthilfe e.V." ein. Sie übernahm die Aufgabe, durch öffentlichkeitswirksame Maßnahmen Spenden privater Geldgeber sowie Mittel aus dem Bundeshaushalt zu akquirieren und mit diesen Geldern die Tätigkeit des Bonner Vereins für Afghanische Flüchtlingshilfe (VAF) zu unterstützen. Letzterer rekrutierte seine Mitglieder überwiegend aus in Westdeutschland ansässigen Exilafghanen und war darüber hinaus durch Personalunion eng mit OBS und HELP verbunden. In den pakistanischen Flüchtlingslagern wurde der VAF unter dem Namen Union Aid for Afghan Refugees tätig und erhielt erhebliche öffentliche Mittel für seine humanitären Hilfsprogramme.[27]

Damit ist bereits auf eine dritte einflussreiche Akteursgruppe verwiesen: die Geldgeber weltweiter Flüchtlingshilfe, insbesondere Geberstaaten und -staatenverbünde wie die Europäische Gemeinschaft. Über ihre Eigenschaft als Spender hinaus treten diese auch in ihrer Verbindung zum UNHCR (etwa als Mitglieder in dessen Exekutivkomitee) und anderen Organisationen in Erscheinung, aber auch über bilaterale Verträge mit den Herkunfts- und Aufnahmeländern. In globalpolitisch relevanten Kriegen wie in Afghanistan vergrößern einzelne Staaten als direkte oder indirekte Konfliktpartei zudem die ohnehin bereits komplexen Akteurskonstellationen.

Für das Gastland Pakistan gestaltete sich die Einrichtung und Unterhaltung der Flüchtlingscamps, die überwiegend im 2500 Kilometer langen Grenzgebiet zu Afghanistan angesiedelt waren und deren Anzahl im Laufe der Jahre 300 überstieg, finanziell und infrastrukturell ausgesprochen schwierig. Hinzu kam, dass die oftmals nur schwer zugängliche Bergregion in die sogenannten Tribal Areas, die überwiegend von Paschtunen besiedelten, mit umfassenden Autonomierechten ausgestatteten Stammesgebiete, fiel und den Handlungsspielraum der Zentralgewalt in Islamabad zum Teil empfindlich einschränkte. Die Regierung Zia sah sich deshalb gezwungen, ein Hilfeersuchen an den UNHCR zu richten und um Unterstützung der internationalen Gemeinschaft bei der Versorgung der Flüchtlinge zu bitten.

Gleichwohl profitierte das Land außenpolitisch vom Afghanistankonflikt, schließlich bildete Pakistan für den Westen seither den wichtigsten Ansprechpartner für eine Stabilisierung der Region und die Eindämmung der sowjetischen Expansion. So stockten die NATO-Mitgliedstaaten ihre Militär- und Entwicklungshilfe an Islamabad substanziell auf und nahmen die von Zia gewünschten Umschuldungsverhandlungen auf, um den pakistanischen Staatshaushalt zu entlasten.[28] Innerhalb kürzester Zeit war das Militärregime Zia damit auf internationaler Bühne wieder salonfähig geworden.

Last but not least sind die Flüchtlinge selbst zu nennen, die durch ihre Migration die Aktivitäten des globalen Flüchtlingsregimes ins Rollen bringen. Dabei agieren sie keineswegs nur als namenlose, passive Empfänger humanitärer Hilfe, wie das afghanisch-pakistanische Beispiel besonders deutlich illustriert. Etliche Flüchtlinge organisierten sich in antisozialistischen, überwiegend radikal-islamisch ausgerichteten Gruppen, die in Pakistan als politische Exilparteien zugelassen wurden und in den dortigen Camps einen Rückzugsort für ihren bewaffneten Widerstand gegen das Kabuler Regime fanden. In diesem Sinne spielten die afghanischen Bürgerkriegsflüchtlinge, von Peter Gatrell als "refugee warrior community"[29] tituliert, nicht nur als Opfer von Zwangsmigration, sondern auch als genuin politische Akteure eine wichtige Rolle im globalen Flüchtlingsregime.

Fußnoten

23.
Siehe dazu auch den Beitrag von Peter Gatrell in dieser Ausgabe (Anm. d. Red.).
24.
Zu Geschichte, Organisation und Funktionen des UNHCR vgl. Volker Türk, Das Flüchtlingshochkommissariat der Vereinten Nationen (UNHCR), Berlin 1992.
25.
Vgl. zum Folgenden Rüdiger Schöch, UNHCR and the Afghan Refugees in the Early 1980s: Between Humanitarian Action and Cold War Politics, in: Refugee Survey Quarterly, 27 (2008) 1, S. 45–57, hier: S. 50f.
26.
Vgl. Julia Kleinschmidt, Die Aufnahme der ersten "boat people" in die Bundesrepublik, 26.11.2013, http://www.bpb.de/geschichte/zeitgeschichte/deutschlandarchiv/170611/die-aufnahme-der-ersten-boat-people-in-die-bundesrepublik« (17.5.2016).
27.
Vgl. Gemeinsames Protokoll von VAF und HELP vom 26.6.1981, in: Archiv des VAF, Vorstandsprotokolle.
28.
Vgl. Agnes Bresselau von Bressensdorf, Frieden durch Kommunikation. Das System Genscher und die Entspannungspolitik im Zweiten Kalten Krieg 1979–1982/83, Berlin–Boston 2015, S. 158–162.
29.
P. Gatrell (Anm. 19), S. 257.
Creative Commons License

Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autor/-in: Agnes Bresselau von Bressensdorf für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de

Sie dürfen den Text unter Nennung der Lizenz CC BY-NC-ND 3.0 DE und des/der Autors/-in teilen.
Urheberrechtliche Angaben zu Bildern / Grafiken / Videos finden sich direkt bei den Abbildungen.