Rumpf einer bundesdeutschen Regierungsmaschine auf dem Flughafen Tegel in Berlin.

11.7.2016 | Von:
Gunther Hellmann

Zwischen Gestaltungsmacht und Hegemoniefalle. Zur neuesten Debatte über eine "neue deutsche Außenpolitik"

Deutschlands Rolle

Die Rollenbeschreibung, die sich vor diesem Hintergrund für Deutschland ergibt, oszilliert je nach Standpunkt zwischen der wohlwollenden Bezeichnung als "aktive Gestaltungsmacht", wie sie das neue Weißbuch als Orientierungspunkt markiert, und unterschiedlichen Charakterisierungen als "Hegemon" oder "Halbhegemon", der sein Umfeld zunehmend prägt.

Im Folgenden werde ich die konzeptionelle Differenz zwischen gestaltungsmächtiger und hegemonialer deutscher Außenpolitik diskutieren, bevor ich davon ausgehend in einem zweiten Schritt verschiedene Beispiele jüngerer deutscher Außenpolitik beleuchte. Zuvor möchte ich allerdings eine weiter zurückreichende Kontrastfolie entfalten, die den gegenwärtig zu beobachtenden Wandel im deutschen Selbst- und Fremdverständnis noch schärfer konturiert. Denn so unterschiedlich die Akzentsetzungen in den Rollenbeschreibungen "Gestaltungsmacht" und "Hegemon" sein mögen, so sehr weisen sie doch übereinstimmend in dieselbe Richtung einer gestärkten deutschen Machtposition.

In den 1990er Jahren waren die Koordinaten des Diskursraumes in der Debatte über Deutschlands Rolle in Europa noch stark durch eine Fixierung auf das Militärische geprägt. Die Kriege auf dem Balkan und damit zusammenhängend der wachsende Druck der Verbündeten verlangten auch damals nach einer "neuen" deutschen Antwort. Hinter den Schlagworten einer "Normalisierung" beziehungsweise "Militarisierung" deutscher Außenpolitik verbargen sich konkurrierende normative Standards, die jeweils die Bündnisloyalität liberaler westlicher Demokratien beziehungsweise eine "anti-militaristische" Tradition bundesdeutscher Außen- und Sicherheitspolitik zum zentralen Bewertungsmaßstab machen wollten. Entsprechend richtete sich das übergreifende Interesse am außenpolitischen Rollenverständnis Deutschlands auf die Frage, ob Konzepte wie "Großmacht", "Zivilmacht" oder "Militärmacht" dem sich wandelnden Selbst- und Fremdverständnis angemessener Rechnung trügen.[28] Düstere Szenarien, wie sie beispielsweise der spätere Außenminister Joschka Fischer entwickelte, empfahlen, aufgrund "der besonderen deutschen Geschichte (…) keine Rückkehr zu einer militärisch gestützten Außenpolitik zu betreiben", da "eine erneute ‚Vermachtung‘ der deutschen Politik" eine "Hegemonie des Machtstaates Deutschland unter modernen Bedingungen" heraufbeschwören würde.[29]

Etwas mehr als zehn Jahre später zeigte sich der erste grüne Außenminister "stolz" auf ein Deutschland, das unter Rot-Grün "ein anderes Land" und "eine selbstbestimmtere Nation" geworden sei.[30] Noch pointierter äußerte sich Bundeskanzler Gerhard Schröder. Schon in seiner ersten Regierungserklärung am 10. November 1998 hatte er "das Selbstbewusstsein einer erwachsenen Nation" ins Zentrum gerückt. Später sah er in der Enttabuisierung des Militärischen eine seiner wichtigsten Leistungen.[31]

Wenn man sich diese Fixierung früherer "neuer" deutscher Außenpolitik auf eine "Normalisierung" und die Enttabuisierung des Militärischen in Erinnerung ruft, wird mit Blick auf die gegenwärtige Debatte deutlich, wie sehr sich die zentralen Parameter von Begrifflichkeiten, die wie "Normalisierung", "Militarisierung" oder "Erwachsenwerden" einen erwünschten oder als bedrohlich wahrgenommenen Veränderungsprozess zu fassen suchten, trotz proliferierender Krisen zu einer klaren Umschreibung einer gefestigten außenpolitischen Rolle verschoben haben. Das Vokabular zur Beschreibung und Bewertung dieser Rolle mag sich unterscheiden. Aber dass es sich um eine "führende", deutlich sichtbarere Rolle in Europa und darüber hinaus handelt, ist kaum mehr strittig. Ein "Taumeln im Mehr der Möglichkeiten",[32] das manche Beobachterinnen und Beobachter mit der Enthaltung der Bundesregierung bei der Abstimmung zum Libyen-Einsatz im UN-Sicherheitsrat 2011 verbanden, wird der gegenwärtigen Regierung nicht mehr attestiert.

Gestaltungsmacht versus Hegemon
Die unterschiedlichen Akzente in der Rollenbeschreibung zwischen positiv besetzter Gestaltungsmacht und (meist) negativ besetzter Hegemonialmacht sind nicht zuletzt deshalb besonders interessant, weil sie Chancen und Risiken markieren und so den Möglichkeitshorizont zukünftiger deutscher Außenpolitik abstecken.

"Gestaltungsmacht" ist im deutschen Diskurs ein positiv besetzter Begriff. Dass er nun erstmals prominent zur Selbstbeschreibung verwendet und im neuen Weißbuch auch noch um das Adjektiv "aktiv" ergänzt wird, fasst das gewachsene Selbstverständnis Deutschlands, "eine verantwortungsbewusste, zurückhaltende und nachdenkliche Führungsmacht zu sein",[33] in einen stärker positiven Rahmen.

Die außenpolitische "Neu-Verortung",[34] die in der Bundesregierung vor allem durch Außenminister Steinmeier und Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen vorangetrieben und durch Bundespräsident Gauck flankiert wurde, wirkt mittlerweile auch deshalb gefestigt, weil zwei ergänzende Initiativen Früchte tragen: Neben einer kohärenten und zwischen den zuständigen Ministerien und dem Kanzleramt im Alltag meist gut abgestimmten Außen- und Sicherheitspolitik dürfte sich vor allem die intensivierte Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung positiv ausgewirkt haben. Darunter fallen nicht nur bestens vorbereitete Auftritte wie jene von Gauck, Steinmeier und von der Leyen auf der Münchner Sicherheitskonferenz 2014, sondern auch aufwändige öffentlichkeitswirksame und eine breite Fachöffentlichkeit einbeziehende Reflexionsprozesse, wie sie im Rahmen des "Review-Prozesses" des Außenministeriums und des "Weißbuch-Prozesses" des Verteidigungsministeriums organisiert wurden.

Dass "aktive Gestaltungsmacht" ein neues deutsches Selbstbewusstsein akzentuiert, brachte Außenminister Steinmeier im Rahmen einer USA-Reise 2015 mit dem ebenso kecken wie subtilen Hinweis auf Deutschlands Rolle als "Europas CFO" auf den Punkt. Dieses Kürzel wollte er nicht wie üblich als Chief Financial Officer sondern als Chief Facilitating Officer ausbuchstabieren.[35] Keck war daran die Proklamierung einer Führungsrolle, subtil der Rollentausch vom "Zahlmeister Europas" zum europäischen Chefvermittler.

Der Vermittlungsbegriff ist gewiss auch bei jenen positiv konnotiert, die vor dem Hegemoniebegriff nicht zurückschrecken. Konzeptuell mag dabei strittig bleiben, wann sinnvollerweise von Hegemonie gesprochen werden sollte. Diejenigen, die sich an der Definition des Rechtswissenschaftlers Heinrich Triepel orientieren,[36] verweisen stets darauf, dass Deutschland in den meisten institutionellen Kontexten, in denen es außen- und sicherheitspolitisch agiert, aufgrund formeller oder informeller Entscheidungsregeln nur dann den "bestimmenden Einfluss" ausüben kann, der Triepel zufolge einen Hegemon auszeichnet, wenn es ihm gelingt, gewollte deutsche Führung mit williger Gefolgschaft seiner Partner zu verbinden.

Dies wird umso schwerer, je mehr Deutschland seine Rolle als hegemoniale europäische Zentralmacht nicht nur weiterhin als "Zahlmeister", sondern zusätzlich auch als "Zuchtmeister" begreift.[37] Die Rolle des "Zuchtmeisters", so der Politikwissenschaftler Herfried Münkler, müsse Deutschland aber akzeptieren, weil nur auf diese Weise die des "Zahlmeisters" aufrechterhalten werden könne. Nur so sei es möglich, die "dramatisch angewachsenen Zentrifugalkräfte in der Union zu bändigen, die unterschiedlichen Interessen von Nord- und Süd-, West- und Osteuropäern zusammenzuführen, dabei nach einer gemeinsamen Linie zu suchen und schließlich auch noch dafür zu sorgen, dass die Herausforderung des einen Randes auch die gegenüberliegende Seite der EU etwas angeht".[38]

Andere fürchten jedoch, Deutschland könne dabei in die "Hegemoniefalle" tappen.[39] Deutschland sei zwar mächtiger geworden, würde sich aber einen Bärendienst erweisen, wenn es verkennen würde, dass es in Europa nur noch zwei Typen von Staaten gebe: "kleine Staaten und kleine Staaten, die noch nicht verstanden haben, dass sie klein sind".[40] Es liege, so auch der Philosoph Jürgen Habermas, "in unserem nationalen Interesse, nicht wieder in jene, mit der europäischen Einigung endlich überwundene ‚halbhegemoniale Stellung‘ Deutschlands zurückzufallen", die den Weg in zwei Weltkriege geebnet habe. Zugespitzt müsse sich Deutschland die Frage gefallen lassen, ob "der wiederhergestellte Nationalstaat als solcher unter primär sicherheitspolitischen Gesichtspunkten auf die Weltbühne zurückkehren" oder die Bundesrepublik sich "im Rahmen einer gemeinsamen europäischen Außenpolitik tatkräftiger als bisher engagieren [soll], um das geltende Recht der internationalen Gemeinschaft in Krisengebieten durchzusetzen".[41]

Dass Deutschland zu einem "unvermeidlichen", manchmal "verkannten" und hier und da auch als "widerwillig" wahrgenommenen Hegemon geworden sei, ist gerade außerhalb Deutschlands eine verbreitete Annahme.[42] Im deutschen Binnendiskurs wird zwar gerne die Aussage des früheren polnischen Außenministers Radosław Sikorski bemüht, er fürchte "deutsche Passivität" mehr als "deutsche Macht". Aber gerade die Ereignisse und Entwicklungen der vergangenen Jahre hinterlassen bei vielen auch das Unbehagen, dass Deutschland "Gestaltungsmacht" im diplomatischen Alltag vor allem als machtvolle Durchsetzung seiner eigenen Interessen übersetzt. Die düstere Vorstellung aus den frühen 1990er Jahren, "dass die D-Mark in der Ausdehnung deutscher Macht weiter reichen könnte als deutsche Panzer",[43] ist heute beispielsweise für den Soziologen Anthony Giddens Wahrheit geworden. Deutschland habe "mit friedlichen Mitteln das erreicht, wozu es mittels militärischer Eroberung nicht in der Lage war: die Beherrschung Europas".[44]

Schuldenkrise, Ukraine-Konflikt, Flüchtlingspolitik
Ihre jeweilige Sichtweise sehen Vertreterinnen und Vertreter sowohl der Hegemonie- als auch der Gestaltungsmacht-These teilweise in denselben Beispielen deutscher Außenpolitik bestätigt.[45] Erstere verweisen gerne darauf, dass es Deutschland etwa in der Griechenland- beziehungsweise Euro-Krise im Sommer 2015 gelungen sei, in zähen Verhandlungen um das dritte Rettungspaket für Griechenland eine unwahrscheinliche und geschlossene Koalition zu schmieden, die das krisengeschüttelte Griechenland praktisch isolierte. Der griechische Premierminister Alexis Tsipras musste schließlich auf das letzte Angebot von Bundeskanzlerin Merkel eingehen. Die Sympathisanten der Gestaltungsmacht-These sehen dies als Beispiel dafür, dass Deutschland als "unbestrittene Vermittlungsnation Nummer eins" bis zum Schluss alles versucht habe, einen allseits akzeptablen Kompromiss zu finden.[46] Im Kontrast dazu war es selbst für Joschka Fischer ein Moment, in dem der "hässliche Deutsche" zurückkehrte[47] – ein noch mildes Urteil im Vergleich zu anderen Kritikerinnen und Kritikern, die "einen grotesken Verrat an all dem" sahen, "wofür das Europäische Projekt bislang stand".[48]

In der Ukraine-Krise, in der durch beharrliche deutsche Vermittlung innerhalb der Europäischen Union wie auch zwischen Russland und der Ukraine zumindest weitere Eskalationen verhindert und für Russland wahrscheinlich genauso überraschende wie schmerzliche Sanktionen beschlossen werden konnten, sehen sich vor allem jene bestätigt, die die Bundesrepublik als Gestaltungsmacht sehen. Vor dem Hintergrund der sicherheitspolitischen Konfrontation mit der Nuklearmacht Russland und dem durchaus vergleichbaren Georgien-Konflikt 2008, in dem der französische Präsident Nicolas Sarkozy das Heft in die Hand genommen hatte, war 2014 vor allem bemerkenswert, wie selbstbewusst die Bundesregierung die Führungsrolle übernahm und wie selbstverständlich dies von den anderen Beteiligten akzeptiert wurde. Selbst der Ausschluss Polens aus dem sogenannten Minsk-Prozess, nachdem es anfangs im Rahmen des Weimarer Dreiecks neben Frankreich noch eingebunden gewesen war, wurde nur verhalten kritisiert.[49]

Das letzte Beispiel, Deutschlands Reaktion auf die steigenden Flüchtlingszahlen im Sommer 2015, dient den Kritikern einer vermeintlichen deutschen Hegemonie als stärkster Beleg dafür, dass die Bundesregierung sich weder um bestehende Regelwerke (Stichwort: Dublin) schert, wenn sie die eigenen Interessen durchsetzen will, und auch nicht davor zurückschreckt, neue mit Macht durchzusetzen.[50] Von der deutschen Stilisierung als "ehrlicher Makler" war vor allem in den Augen der mittelosteuropäischen EU-Mitglieder, die fundamental andere Präferenzen zum Ausdruck brachten als die Bundesregierung, nicht mehr viel übrig. Selbst wohlwollende Beobachter einer deutschen Gestaltungsmacht können bestenfalls auf prekäre Zwischenerfolge wie das Rücknahmeabkommen der Europäischen Union mit der Türkei als Konsequenz deutscher Chefvermittlung verweisen. Aus Sicht von Außenminister Steinmeier handelte es sich dabei hingegen um ein Beispiel "reflektierter Außenpolitik", die neben der nötigen "Flexibilität" etwa mit Blick auf die Vereinbarung mit der Türkei den "ständigen Gedankenaustausch vor anstehenden harten Entscheidungen" praktiziere.[51]

Paradoxien deutscher Macht

So unterschiedlich die Begriffe und Bewertungen auch sein mögen, die neueste Debatte über Deutschlands neue Außenpolitik mündet bis auf Weiteres in die konvergierende Einschätzung, dass Deutschland heute eine deutlich herausgehobene und in mancherlei Hinsicht auch "unverzichtbare" Rolle in Europa einnimmt.[52] Dass es "politisch in einer ganz anderen Klasse spielt als jenes Deutschland, das vor 25 Jahren seine Wiedervereinigung feierte",[53] bedeutet allerdings nicht, dass es seine Interessen öfter durchsetzen kann und in diesem Sinne "mächtiger" ist.

Um die auch bei Außenminister Steinmeier beliebte Fußballmetaphorik zu übernehmen: Deutschland ist zwar von der Seitenlinie in die Spielmacherrolle im offensiven Mittelfeld gewechselt, unübersehbar setzt sich im "Spiel" der Europäer aber ein neuer Stil durch, und ganz allgemein gelten neue Spielregeln. Nach der "Brexit"-Entscheidung der Briten wird sich dies in den kommenden Wochen und Monaten noch viel deutlicher zeigen.

Wenn Steinmeier jüngst immer wieder Shakespeare zitierte ("The time is out of joint. O cursèd spite, That ever I was born to set it right!"), fehlte dabei zwar stets Hamlets Klage, warum ausgerechnet ihn das Los getroffen habe, "die Zeit ins Lot zu rücken". Zwischen den Zeilen war und ist den außenpolitisch Verantwortlichen in Berlin aber anzumerken, dass sie die neue Rolle Deutschlands durchaus in Hamlets Sinn mehr als Last denn als Lust begreifen[54] – ganz gleich, mit welchem Vokabular diese beschrieben wird. Die "Gestaltungsmacht Deutschland" wandert auf einem künftig wohl noch schmaler werdenden Grat, allein weil jegliche "aktive" Führungsrolle fast schon automatisch Hegemonialverdächtigungen nach sich ziehen wird.

In dem Maße, in dem sich die Krisen häufen und die "Spielweise" rauer wird, steigt daher auch das Risiko, in die Hegemoniefalle zu tappen. Die Renaissance des Nationalstaates und die Wiederentdeckung nationalstaatlicher Außenpolitik, auch und gerade in der Europäischen Union, befördert nämlich nicht nur die Präferenz für intergouvernementale statt supranationale Regelungen, vielmehr akzentuiert sie auch Deutschlands Macht – und diese Akzentuierung wird nach der Entscheidung der Briten für einen EU-Austritt noch deutlicher hervortreten. Aus diesem Grund tut jede Bundesregierung gut daran, das außenpolitische Selbstverständnis der Deutschen auch zukünftig wie zu "Bonner" Zeiten in erster Linie "zwischen Selbstbehauptung und Selbstbeschränkung" zu bestimmen.[55] Im Kontrast zu früher werden "Macht" und "Verantwortung" aber immer seltener als Gegensätze erfahren, wenn ihre wechselseitige Bedingtheit sich im außenpolitischen Alltag und damit auch in der (Selbst-)Beschreibung deutscher Außenpolitik durchsetzt: Nur wer über Macht verfügt, kann verantwortlich gemacht werden. Aber umgekehrt gilt auch: Wer über Macht verfügt, muss Verantwortung übernehmen.

Wenn man in diesem Sinne "Macht" nicht in erster Linie mit Max Weber als "Chance" begreift, "den eigenen Willen auch gegen Widerstreben durchzusetzen",[56] sondern mit Hannah Arendt als "Fähigkeit" definiert, "sich mit anderen zusammenzuschließen und im Einvernehmen mit ihnen zu handeln",[57] dann findet sich das "Selbst" der Deutschen zukünftig mehr denn je in "EUropa". In der "Brexit"-Gegenwart wirkt das wie eine jener Visionen, für die Bundeskanzler Helmut Schmidt einen einst zum Arzt geschickt hätte. Wenn sie sich in ferner Zukunft realisieren ließe, hätte sich aber das Problem der Hegemoniefalle erübrigt.

Fußnoten

28.
Vgl. etwa Gunther Hellmann, Jenseits von "Normalisierung" und "Militarisierung": Zur Standortdebatte über die neue deutsche Außenpolitik, in: APuZ 1–2/1997, S. 24–33.
29.
Joschka Fischer, Risiko Deutschland. Krise und Zukunft der deutschen Politik, Köln 1994, S. 229f.
30.
"Ich war einer der letzten Rock’n’Roller der deutschen Politik", Interview mit Joschka Fischer, in: Die Tageszeitung, 23.9.2005, S. 3ff.
31.
So antwortete Gerhard Schröder in einem Interview auf 3Sat am 3. April 2003 auf die Frage nach seiner kreativsten politischen Tat: "Ich glaube, das Land darauf eingerichtet zu haben – insbesondere auch meine Partei, diese Koalition –, in der Außenpolitik militärische Mittel sehr, sehr sorgsam abzuwägen, bevor man sie einsetzt, aber sie nicht zu tabuisieren. Das hat Deutschland außenpolitisch erwachsener gemacht."
32.
Bernhard Stahl, Taumeln im Mehr der Möglichkeiten – die deutsche Außenpolitik und Libyen, in: Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik 5/2012, S. 575–602.
33.
Frank-Walter Steinmeier, Germany’s New Global Role. Berlin Steps Up, in: Foreign Affairs Juli-August/2016, http://www.foreignaffairs.com/articles/europe/2016-06-13/germany-s-new-global-role«.
34.
Ders., Vorwort, in: Hellmann/Jacobi/Stark Urrestarazu (Anm. 1), S. 1ff., hier S. 3.
35.
Ders., Save Our Trans-Atlantic Order: The Postwar System Is Under Challenge, in: New York Times, 11.3.2015, http://www.nytimes.com/2015/03/12/opinion/save-our-trans-atlantic-order.html?_r=0«.
36.
Vgl. etwa Werner Link, Gemeinsame Führung und die Kultur der Zurückhaltung in der deutschen Außenpolitik, in: Hellmann/Jacobi/Stark Urrestarazu (Anm. 1), S. 290–295.
37.
Vgl. Herfried Münkler, Macht in der Mitte. Die neuen Aufgaben Deutschlands in Europa, Hamburg 2015, S. 178ff.; ders., Wir sind der Hegemon, 21.8.2015, http://www.faz.net/-13760335.html«.
38.
Münkler, Wir sind der Hegemon (Anm. 37).
39.
Ischinger (Anm. 5).
40.
Paul-Henri Spaak, zit. nach ebd.
41.
Jürgen Habermas, "Für ein starkes Europa" – aber was heißt das?, in: Blätter für deutsche und internationale Politik 3/2014, S. 85–95, hier S. 89 (Hervorhebung im Original).
42.
Vgl. Belege bei Hellmann (Anm. 1).
43.
Andrei S. Markovits/Simon Reich, Should Europe Fear the Germans?, in: dies./Michael G. Huelshoff (Hrsg.), From "Bundesrepublik" to "Deutschland": German Politics after Unification, Ann Arbor 1993, S. 271–289, hier S. 272.
44.
Anthony Giddens, Turbulent and Mighty Continent: What Future for Europe?, Cambridge 2014, S. 9.
45.
Zur regierungsamtlichen Deutung des deutschen Verhaltens in diesen Krisen vgl. Steinmeier (Anm. 33).
46.
Andreas Rinke, Verhandlungs-Weltmeister. Inhaltliche Härte und ständige Gesprächsbereitschaft sind das Berliner Erfolgsrezept, 31.7.2015, https://zeitschrift-ip.dgap.org/de/article/verhandlungs-weltmeister«.
47.
Joschka Fischer, Return of the Ugly German, 23.7.2015, http://www.project-syndicate.org/commentary/return-of-the-ugly-german-by-joschka-fischer-2015-07«.
48.
Paul Krugman, Killing the European Project, in: New York Times, 12.7.2015, http://krugman.blogs.nytimes.com/2015/07/12/killing-the-european-project«.
49.
Vgl. etwa Piotr Buras, Has Germany Sidelined Poland in Ukraine Crisis Negotiations?, 27.8.2014, http://www.ecfr.eu/article/commentary_has_germany_sidelined_poland_in_ukraine_crisis_negotiations301«.
50.
Vgl. zur von Deutschland erzwungenen EU-Abstimmung über die Verteilung der Flüchtlinge Ian Traynor/Patrick Kingsley, EU Governments Push through Divisive Deal to Share 120000 Refugees, 22.9.2015, http://www.theguardian.com/world/2015/sep/22/eu-governments-divisive-quotas-deal-share-120000-refugees«.
51.
Steinmeier (Anm. 33).
52.
Vgl. The Indispensable European, 7.11.2015, http://www.economist.com/news/leaders/21677643-angela-merkel-faces-her-most-serious-political-challenge-yet-europe-needs-her-more«.
53.
Klaus-Dieter Frankenberger, Deutschland im Mittelpunkt, 7.9.2015, http://www.faz.net/-1.3788443«.
54.
Vgl. bspw. Steinmeier (Anm. 33).
55.
Helga Haftendorn, Deutsche Außenpolitik zwischen Selbstbeschränkung und Selbstbehauptung. 1945–2000, München 2001.
56.
Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft. Studienausgabe, Tübingen 19725 (1922), S. 28.
57.
Hannah Arendt, Macht und Gewalt, München–Zürich 1993 (1970), S. 45.
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Autor: Gunther Hellmann für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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