Brasilien, Demonstration, Rousseff
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Zeitenwende? Lateinamerikas neue Krisen und Chancen - Essay


23.9.2016
Lateinamerika bewegt die Welt immer wieder. 1962 brachte die Kuba-Krise die Menschheit an den Rand eines Dritten Weltkriegs. Elf Jahre später, an einem 11. September, wurde in Chile der Weg für Militärdiktaturen freigebombt, die die Region lange fest im Griff hatten. So manche Einrichtungen wie die "Colonia Dignidad" beschäftigen uns bis heute und erinnern schmerzlich an die Verbindungen zu Deutschland. In den 1980er Jahren brachte die Zahlungsunfähigkeit Argentiniens, Brasiliens und Mexikos die gesamte internationale Finanzarchitektur ins Wanken. Die darauf gefundene Rezeptur, marktradikale Strukturanpassungen und staatliche Austerität, wurde bereits früh in Lateinamerika erprobt und leitete schließlich als "Neoliberalismus" einen weltweiten wirtschaftspolitischen Paradigmenwechsel ein. In der Region ließ diese Zäsur statt der Wirtschaft vor allem Armut und Ungleichheit wachsen.

Die zunehmende soziale Unzufriedenheit mündete zum Jahrtausendwechsel in einen "Linksruck", der dank steigender Rohstoffpreise und einem kräftigen Wirtschaftswachstum eine bemerkenswerte Ausweitung und Neugestaltung von Arbeits- und Sozialpolitiken begünstigte. Während die USA und Europa mit der Finanzkrise ab 2007 die Gefahren entfesselter Märkte zu spüren bekamen, reduzierte sich in Lateinamerika die Armut fast um die Hälfte. Ergänzt wurden diese Erfolge von neuen Leitbildern und Politiken, die nachhaltige Entwicklung und innovativen Umweltschutz zum Ziel hatten. So feierte der "Economist" 2010 das Jahrzehnt noch als "lateinamerikanische Dekade".

Doch diese Politik ist in die Krise geraten. Zusammen mit dem Rückgang der Rohstoffpreise schwächelt die Wirtschaft. Regierungen verlieren ihre Unterstützung in der Bevölkerung und versuchen vor allem, sich selbst zu retten. Die Armut steigt wieder an. Die jüngsten Wahlen in Venezuela und Argentinien oder die Amtsenthebung der brasilianischen Präsidentin Dilma Rousseff lassen keinen Zweifel: Die seit fast zwei Jahrzehnten regierende Linke sieht sich mit ernsten Problemen konfrontiert. Lateinamerika hatte in den zurückliegenden 15 Jahren vermutlich eine Jahrhundertchance, einen neuen Entwicklungspfad zu beschreiten und sich vom Weltmarkt und Rohstoffen unabhängiger zu machen. Diese Option ist in weite Ferne gerückt und stellt die Region vor eine neue Zeitenwende. Deren genauere Betrachtung lehrt uns nicht nur vieles über den Subkontinent, sondern auch, wie wir selbst die beiden größten Herausforderungen des 21. Jahrhunderts – Ungleichheit und Umweltkrise – bewältigen können.

Aufbruch in das 21. Jahrhundert



Wenn wir von Lateinamerika reden, ist meistens der südliche Teil Amerikas gemeint, in dem mehrheitlich Spanisch und Portugiesisch gesprochen wird. Mehrere Länder haben einen hohen ökonomischen Entwicklungsstand; die vorhandenen Wirtschaftspotenziale werden nach Einschätzung vieler Analysten aber nicht hinreichend genutzt: Bei einem Anteil von knapp acht Prozent am Welt-Bruttoinlandsprodukt (BIP) ist das Pro-Kopf-BIP Lateinamerikas dreieinhalb mal geringer als das der Europäischen Union.[1] Politisch steht der Subkontinent mit relativ stabilen Demokratien und dank der weitgehenden Vermeidung kriegerischer Auseinandersetzungen vergleichsweise gut da. Und mit Blick auf Nachhaltigkeit brilliert die Region: Im jüngsten "Happy Planet Index", der ökologische Effizienz als wichtiges Kriterium berücksichtigt, kommen sechs der zehn Bestperformer aus Lateinamerika (Deutschland liegt auf Rang 49). [2]

Lange Zeit wurde Lateinamerika despektierlich als "Hinterhof der USA" belächelt. Starken Einfluss hat Nordamerika auf Mexiko, Zentralamerika und die Karibik. Der Andenraum, der sich durch besondere geologische, biologische aber auch ethnische Vielfalt auszeichnet, pflegt heute international mannigfache Kontakte. In Südamerika, wo sich mit Argentinien und Brasilien zwei der ökonomischen Schwergewichte befinden, ist traditionell eine klare Ausrichtung nach Europa zu beobachten.[3] Die über 300-jährige Kolonialisierung durch die Iberische Halbinsel hat in Gesellschaft, Staat, Wirtschaft und Kultur tiefere Spuren als bei anderen Kolonialherrschaften hinterlassen. So haben sich in der über zwei Jahrhunderte andauernden Unabhängigkeit viele europäische Institutionen, Traditionen und Kontakte erhalten. Das europäische Denken ist bis heute eine zentrale Referenz für lateinamerikanische Intellektuelle. Und ungebrochen bezieht Europa einen beachtlichen Anteil seiner Genuss- und Lebensmittel wie auch seiner Rohstoffe aus der Region. Es ist unter anderem die billige Kohle aus Kolumbien, die die deutsche Energiewende ermöglicht, und ohne die Lithiumvorräte in den Anden wären die Vorschläge zum Ausbau der Elektromobilität vermutlich nicht das Papier wert, auf dem sie geschrieben stehen.

Doch es gibt auch ein anderes (koloniales) Erbe: Hierzu gehören die im weltweiten Vergleich extrem hohen sozialen Ungleichheiten, eine starke Rohstoffexportorientierung bei niedriger (Arbeits-)Produktivität, oft von Vetternwirtschaft und Korruption geschwächte, darum nicht unbedingt effektive und durchsetzungsstarke Verwaltungen sowie eine politische Kultur des Populismus, Autoritarismus und Affekts, die immer wieder breiten Zuspruch findet.

Die liberalen (Wirtschafts-)Politiken ab den 1980er Jahren sollten diese Entwicklungshemmnisse abbauen. Doch statt eine prosperierende Wirtschaft und effiziente staatliche Institutionen zu schaffen, haben sie vor allem einige Wenige sehr reich werden lassen und gleichzeitig viele ins Elend gestoßen. Um die Jahrtausendwende waren über 40 Prozent der lateinamerikanischen Bevölkerung verarmt. Der Liberalismus leitete parallel das Ende der Militärdiktaturen und eine Demokratisierung ein, die sich durch zwei neue Trends auszeichnete: Zum einen erstarkten in der ganzen Region Proteste und Bewegungen gegen die soziale Misere der neoliberalen Anpassung. Die soziale Frage rückte ins Zentrum der politischen Agenda. 1998 wurde in Venezuela mit Hugo Chávez ein Außenseiter zum Präsidenten gewählt, der mehr gesellschaftliche Teilhabe für alle versprach. 2001 gingen in Argentinien die Massen gegen Spar- und Privatisierungspolitiken und sozialen Kahlschlag auf die Straße und forderten gleich das gesamte politische Establishment auf, "abzuhauen".[4]

Zum anderen – und damit verbunden – konstituierten sich indigene Bevölkerungsgruppen nach jahrhundertelanger Marginalisierung als eine an Einfluss gewinnende politische Bewegung. Mit ihnen gewannen neue Entwicklungsleitbilder wie das Konzept des "guten Lebens" (buen vivir) oder ein anderes Verhältnis zur Natur an Bedeutung – weit über Lateinamerika hinaus. Dieser Prozess kulminierte 2005 in der Wahl von Evo Morales zum ersten indigenen Präsidenten Boliviens; einem Land, in dem die Bevölkerungsmehrheit zwar indigen ist, das aber immer von einer kleinen europastämmigen Elite regiert wurde. Diese Bewegungen und Basisinitiativen waren ein wichtiger Steigbügelhalter für die demokratischen Machtübernahmen sozialliberaler (Chile), sozialdemokratischer (Brasilien) oder sich als sozialistisch bezeichnender (Venezuela) Regierungen, die eine erste Phase "progressiven" Regierens einleiteten.

Anfangs mussten sich viele der neuen Regierungen gegenüber den traditionellen, konservativen Eliten durchsetzen. Dieser Wechsel ging nicht konfliktfrei vonstatten – sinnbildlich dafür ist der Versuch der venezolanischen Opposition, den mit 60 Prozent der Stimmen gewählten Präsidenten Chávez 2002 mithilfe des Militärs aus dem Amt zu putschen. Auch die Maßnahmen der neuen Regierungen waren nicht immer demokratisch verfasst und haben so manche repräsentativ-demokratische Einrichtung geschliffen. Die Mahnungen, dass sich hierüber eine neue Flanke zum Autoritarismus öffnen könnte, waren zwar berechtigt, aber unverhältnismäßig. Sie ignorierten, dass die Rückkehr Lateinamerikas zur Demokratie ab Ende der 1970er Jahre meist auf paktierten Übergängen beruhte, in denen sich die alten Eliten zahlreiche Vetopositionen und Exklusivrechte reserviert hatten, die eine wirkliche Teilhabe aller verhinderten.

Im Rückblick erfüllten sich in dieser Phase mehr Erwartungen als Befürchtungen. Trotz vielfältiger Unkenrufe wurden die zentralen Regeln demokratischen Regierens eingehalten. Im Dialog mit oder getrieben von sozialen Bewegungen und Basisorganisationen wurde in vielen Ländern eine Vertiefung demokratischer Mitbestimmung eingeleitet, die die liberal-repräsentative Demokratie um partizipative und kommunitäre Elemente ergänzte. So versucht zum Beispiel Bolivien mit der Begründung eines "plurinationalen Staates" seine vielfältigen Interessengruppen gerade über mehr Selbstbestimmung auf den Zentralstaat zu verpflichten.

Dazu kamen bemerkenswerte, regelmäßig durch Volksabstimmungen ratifizierte Verfassungsänderungen, die nicht nur mehr partizipative und plebiszitäre Elemente festschrieben und soziale Rechte zu Grundrechten machten, sondern – wie in Ecuador – der Natur zusätzlich den Status eines Rechtssubjekts einräumten. Diese Konzeption von Natur als Rechtsträgerin eröffnet prinzipiell die Möglichkeit zu einem essenziellen Wandel hinsichtlich der gesellschaftlichen Bearbeitung aktueller Umweltkrisen. Auch in anderen Feldern wie der Anerkennung von Differenz und Minderheitenrechten (etwa für Homo- oder Transsexuelle), der Aufarbeitung und Verfolgung früherer Menschenrechtsverletzungen, einer liberalen Drogenpolitik und anderem mehr zeichneten sich viele Länder Lateinamerikas durch progressive Reformen aus.

Spätestens ab 2003 wurden diese Trends von einer positiven Weltmarktkonjunktur beflügelt. Der explosionsartige Anstieg der Rohstoffpreise auf dem Weltmarkt (fossile Brennstoffe, Bergbau, aber auch agrarische Produkte wie Soja) weckte Begehrlichkeiten und unterstützte in der Region eine Renaissance des Staates. Zwar kam es selten zu wirklichen Enteignungen, doch der Staat nahm eigene Betriebe wieder an die kurze Leine oder bedingte sich in Neuverhandlungen mit transnationalen Förderunternehmen einen größeren Anteil an den erzielten Rohstoffrenditen aus. Mit Blick auf die weltweiten Preisentwicklungen und die hohe Nachfrage nach lateinamerikanischen Rohstoffen waren diese Forderungen für viele Investoren durchaus verschmerzbar. So füllten sich die Staatskassen unerwartet rasch, was den Ausbau öffentlicher Infrastruktur begünstigte. Der Staat begann dadurch wieder an institutioneller Substanz und Regulierungskraft zu gewinnen.

Dies legte das Fundament für die wichtigste Neuerung der Region: Während sich in vielen anderen Ländern – zum Beispiel Südeuropas – die soziale Lage verschärfte, initiierten die meisten Mitte-Links-Regierungen Lateinamerikas eine expansive Sozialpolitik und führten in den stark deregulierten Arbeitsmarkt zahlreiche neue Standards ein. Die Kombination, über Rohstoffexporte soziale Entwicklung zu fördern, folgte dabei den besonderen Mustern der jeweiligen Länder. Doch gegen Ende des vergangenen Jahrzehnts hatte sich in der Region ein Entwicklungsmodell durchgesetzt, in dem ein erstarkter Staat die Mehreinnahmen der Rohstoffexporte abschöpfte, als Entwicklungsagent die soziale Frage effektiv bearbeitete und sich über Modernisierungsversprechen und demokratische Wahlen immer wieder Legitimation verschaffte. Dieses Modell ist unter dem Label des "Neo-Extraktivismus" in politische und wissenschaftliche Debatten eingegangen.[5]

Schon wenige Kennziffern belegen den anfänglichen Erfolg dieser Strategie: Bei kräftigem Wirtschaftswachstum sank die Arbeitslosigkeit auf ein Rekordtief, der regionale BIP-Anteil der Sozialausgaben stieg auf über 20 Prozent, gleichzeitig schnellten die Mindest- und Reallöhne in die Höhe. Sogenannte conditional cash transfers (CCTs) wie das brasilianische Programm Bolsa Família verkoppelten Einkommenszuschüsse mit Verpflichtungen wie Schulbesuch und Gesundheitsvorsorge und wurden aufgrund ihrer Effizienz international als Vorbild gelobt. Und die Durchsetzung von neuen Tarifformen für Hausangestellte und Pflegedienste wie in Uruguay sollte für die europäischen Gewerkschaften zum verpflichtenden Lehrstück werden. Insgesamt gelang es mit solchen innovativen Politiken, die Armut fast zu halbieren Es gab eine umfassende soziale Aufwärtsmobilität, die Mittelschichten verbreiterten sich spürbar, und sogar die sozialen Ungleichheiten verringerten sich diskret. Ein wichtiges Moment war dabei, dass den Ärmsten nicht nur Brot, sondern auch eine Stimme und Würde gegeben wurde, die sie erstmals ermutigte, selbst über ihre Geschicke zu bestimmen.

Während die globale Finanzkrise die etablierten Industrienationen erschütterte, erlebte Lateinamerika ein Wirtschaftswunder. Nicht wenige Wissenschaftler und internationale Organisationen, die unter dem Stichwort "Ressourcenfluch" jahrzehntelang das Scheitern einer rohstoffbasierten Entwicklung prognostiziert hatten, hoben nun die Potenziale dieses demokratischen Neo-Extraktivismus hervor.


Fußnoten

1.
2015 betrug es 8100 US-Dollar; in der EU lag es bei knapp 32.000 US-Dollar. Für alle Daten vgl. die online verfügbaren Jahrbücher und Themenpublikationen der UN-Wirtschaftskommission für Lateinamerika und die Karibik ECLAC: http://www.cepal.org/en«.
2.
Siehe http://www.happyplanetindex.org«.
3.
Zu den internationalen Beziehungen Lateinamerikas siehe auch den Beitrag von Claudia Zilla in dieser Ausgabe (Anm. d. Red.).
4.
Zur Entwicklung in Argentinien siehe auch den Beitrag von Alejandro Grimson in dieser Ausgabe (Anm. d. Red.).
5.
Zum Neo-Extraktivismus und damit verbundenen sozialen Konflikten siehe auch die Beiträge von Ulrich Brand und Kristina Dietz in dieser Ausgabe (Anm. d. Red.).
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Autor: Hans-Jürgen Burchardt für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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