Urban farming in der Riverpark Farm im Alexandria Center in New York 2013.

11.11.2016 | Von:
Ulrike Grabski-Kieron

Politik im und für den ländlichen Raum

Die Entwicklung ländlicher Räume ist aktuell durch tief greifende Veränderungsprozesse gekennzeichnet: Je nach landschaftlichen Ausgangsbedingungen, je nach Lage im Netz der großen Entwicklungsachsen und großen Städte stehen ländliche Räume heute in einem Spannungsfeld zwischen zunehmenden Stadt-Umland-Verflechtungen einerseits und wachsender peripherer Abgeschiedenheit mit rückläufigen sozioökonomischen Aktivitäten andererseits. Mit sich verändernden gesellschaftlichen Werthaltungen und Raumwahrnehmungen wandeln sich Standortpräferenzen der Wirtschaft genauso wie jene für individuelle Lebens- und Arbeitsumfelder. Ländliche Regionen nehmen unterschiedliche Entwicklungswege, die durch den demografischen Wandel weiter akzentuiert werden. Dörfer und ländliche Klein- und Mittelstädte sind gleichsam Prismen dieser Veränderungsprozesse. Gleichzeitig entstehen aus dem anhaltenden Struktur- und Funktionswandel der Landwirtschaft weitere Determinanten räumlicher Entwicklung. Anforderungen des Ressourcenschutzes und die zunehmende Notwendigkeit, Antworten auf den Klimawandel zu finden und die Biodiversität zu erhalten, beeinflussen Landnutzung, Siedlungswesen, Infrastruktur- und Standortentwicklung. Von all diesen Einflüssen bleiben die ländlichen Kulturlandschaften mit ihren natürlichen Potenzialen und ländlichen Soziokulturen nicht unberührt.

Der ländliche Raum ist also keine einheitliche Raumkategorie. Um den regional differenzierten Ausgangslagen und Entwicklungspfaden gerecht zu werden, ist eine Typisierung ländlicher Räume nötig. Erst sie ebnet den Weg dafür, Leitbilder räumlicher Entwicklung regionsbezogen zu konkretisieren und angepasste Problemlösungen zu finden. Auf europäischer wie auch auf nationaler Ebene folgt Politik für den ländlichen Raum daher heute solchen Raumklassifikationen, die strukturelle und funktionale Abgrenzungskriterien miteinander verbinden. Sie stützen sich etwa auf Daten zur sozioökonomischen Struktur oder Einwohnerdichte einerseits und Verflechtungs- und Erreichbarkeitskriterien andererseits.[1] Statistische Daten, beispielsweise zur Ausweisung von Siedlungsstrukturtypen, werden so etwa mit statistischen Zeitbedarfen, die nötig sind, um Versorgungsdienstleistungen in einem zentralen Ort zu erreichen (Erreichbarkeitskriterium), mithilfe von Geoinformationssystemen verschnitten. Dies ermöglicht beispielsweise eine Gliederung des ländlichen Raums im Stadt-Land-Kontinuum: Peripherere ländliche Regionen können dann von solchen unter Suburbanisierungseinflüssen oder von solchen mit selbsttragenden Entwicklungsdynamiken unterschieden werden. Doch sind Kriteriensets, die zugrunde gelegte Methodologie und selbst die Ansprache der ländlichen Raumtypen durchaus differenziert.

Typologien werden kontinuierlich modifiziert – zum Beispiel aus verändertem wissenschaftlichem Erkenntnisinteresse heraus oder aufgrund eines veränderten Bedarfs in der Politikgestaltung, wie dieser sich etwa vor einigen Jahren in der Bundesrepublik mit dem demografischen Wandel und seinen regional unterschiedlichen Folgewirkungen abzeichnete.

Eine einzige Standardtypologie gibt es also weder auf nationaler noch auf europäischer Ebene. Unter den Gesichtspunkten von Maßstab und Gebietsgrößen ist allen Typologien jedoch gemeinsam, dass sie eine Einteilung des ländlichen Raumes auf einer gewählten regionalen Ebene vornehmen. Im EU-Kontext werden dazu die in der EU verwendeten statistischen Raumeinheiten der "NUTS-Regionen 2 und 3" verwendet.[2] Für Deutschland bilden die Landkreise und kreisfreien Städte (NUTS 3) und in der Regel die im Verwaltungsaufbau der Bundesländer verankerten regionalen Mittelebenen wie die Regierungsbezirke die kartografische Basis. In der nationalen Raumbeobachtung rückt die Landkreisebene in den Vordergrund.

sektorübergreifendes Politikfeld

Politik für die ländlichen Räume baut auf diesem Grundverständnis differenzierter regionaler Ausgangslagen und Entwicklungspfade auf. Sie ist weniger Sektorpolitik als vielmehr ein politisches Handlungsfeld, in dem verschiedene raumwirksame Politiken zusammenwirken. Im Vordergrund stehen die Raumordnungs- und regionale Strukturpolitik sowie die Agrarstrukturpolitik. Doch ist in und für die ländlichen Räume auch die Naturschutz- und Umweltpolitik raumwirksam. Im Zeichen des demografischen Wandels, der Integration und der Daseinsvorsorge ist im Handlungsfeld der ländlichen Raumentwicklung des Weiteren der Stellenwert der Sozial-, Bildungs- und Kulturpolitik gestiegen.

Der politische Auftrag umfasst nichts Geringeres, als die Zukunftsfähigkeit des ländlichen Raums in seiner regionalen Vielfalt zu sichern. Dazu zählt, ein zweckmäßiges Niveau der Daseinsvorsorge zu gewährleisten, angepasste zentralörtliche Funktionen aufrechtzuerhalten, Zugänge zu Mobilität, Information und Wissen zu ermöglichen und gegebenenfalls durch Digitalisierung zu verbessern sowie eine nachhaltige Landnutzung zu gewährleisten, die auch das natürliche und kulturelle Erbe der ländlichen Kulturlandschaften berücksichtigt.[3]

Die inhaltliche wie regionale Komplexität der Problemlagen verlangt Ziele und Instrumente im Sinne einer abgestimmten ganzheitlichen, das heißt querschnittsorientierten oder integrierten Politik für den ländlichen Raum, damit Synergien in der ländlichen Raumentwicklung erreicht werden können. Diese Notwendigkeit zu sektorübergreifender Zusammenarbeit darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass der eingeschlagene Weg "steinig" ist: Ungeachtet aller Erfolge und Fortschritte, durch die sich in den vergangenen Jahren das Politikfeld insbesondere auf EU- und Bundesebene akzentuiert hat, besteht die permanente Aufgabe, Ziel- und Maßnahmenkohärenzen über die verschiedenen Ressorts hinweg herzustellen und Schnittstellen zwischen den einzelnen politischen Handlungsfeldern zu schärfen.

Damit folgt diese Politik gültigen Handlungsorientierungen, wie etwa jenen der nachhaltigen Entwicklung, der Gewährleistung gesellschaftlicher Teilhabe an Wohlstandsentwicklung oder einer an den Potenzialen von Teilräumen orientierten Wirtschaftsleistung. Sie ist damit auch dem zentralen raumordnungspolitischen Leitsatz der "Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse" gemäß Paragraf 1 Absatz 2 Raumordnungsgesetz (ROG) verpflichtet. Dieser ist Ausdruck sozialen Ausgleichs und einer anzustrebenden Verteilungsgerechtigkeit.[4] Er basiert unmittelbar auf dem Sozialstaatsprinzip gemäß Artikel 20 Grundgesetz (GG) und dem Benachteiligungsverbot gemäß Artikel 3 GG.

Im Zeichen veränderter Rahmenbedingungen staatlichen Handelns, einem gewandelten Demokratieverständnis und einer veränderten Planungskultur sowie nicht zuletzt angesichts wachsender regionaler Disparitäten in Deutschland und der EU ist der Gleichwertigkeitsgrundsatz in den vergangenen Jahren mehrfach kontrovers diskutiert worden.[5] Er wird heute im Sinne eines "staatlichen Ermöglichens" interpretiert, das heißt, staatliches Handeln ist darauf ausgerichtet, je nach regionaler Situation und unter Berücksichtigung gewandelter gesellschaftlicher Ansprüche, verändertem Mobilitätsverhalten oder Lebensstilen, Voraussetzungen für Daseinsvorsorge und Teilhabe an Gesellschaft und Wohlstand zu gewährleisten.

Politik im und für den ländlichen Raum ist vor diesem Hintergrund dem Auftrag verpflichtet, die raumordnerischen Leitvorstellungen und Grundsätze gemäß Paragrafen 1 und 2 ROG im Sinne einer abgestimmten Raumentwicklung sowie die aktuellen Leitbilder der Raumordnung[6] – Wettbewerbsfähigkeit stärken, Daseinsvorsorge sichern, Raumnutzungen steuern und nachhaltig entwickeln und Klimawandel und Energiewende gestalten – auszuarbeiten und umzusetzen. Sie ist in das Mehrebenensystem von EU, Bund und Bundesländern eingebunden (Abbildung 1). Als raumwirksame Politik unterliegt sie dabei den Regelungsprinzipien von Subsidiarität und Gegenstrom. Diese elementaren Grundprinzipien staatlichen und insbesondere planerischen Handelns im föderativen System bilden die Basis für ein zielführendes "Zusammenführen" von Leitbildern, Zielen und Maßnahmen über die verschiedenen Ebenen hinweg.
Abbildung 1: Das Mehrebenensystem in der Entwicklung ländlicher RäumeAbbildung 1: Das Mehrebenensystem in der Entwicklung ländlicher Räume

Die Ausarbeitung und Umsetzung politischer Ziele vollzieht sich dabei in einer Planungskultur, die im Zeichen eines veränderten Verantwortungs- und Steuerungsverständnisses steht und in deren Mittelpunkt der "Governance"-Begriff zu finden ist.[7] Ungeachtet unterschiedlicher fachdisziplinärer Zugänge zum Begriff ist diese Planungskultur heute Ausdruck eines gewandelten Verständnisses staatlicher Aufgaben im Umfeld von Demokratisierung und Bürgermitwirkung, öffentlich-privaten Kooperationen und Partnerschaften, von akteursgetragenen Entscheidungsprozessen in regionalen oder lokalen Raumkontexten. Sie ist einerseits durch Elemente strategischer Planung charakterisiert,[8] etwa wenn es darum geht, in einer Region zusammen mit den regionalen Akteuren gemeinsame Visionen für die räumliche Entwicklung zu erarbeiten oder Handlungsprioritäten festzulegen. Sie ist andererseits durch eine umsetzungsbezogene Planung gekennzeichnet, denn dem projektbezogenen Arbeiten, in dem gesteckte Ziele realisiert werden, wird ein großer Stellenwert beigemessen.

Politik für den ländlichen Raum ist im hohen Maße darauf ausgerichtet, sowohl das prozessuale und kooperative Entwicklungs- und Planungsgeschehen als auch das projektorientierte Arbeiten zu unterstützen und mit geeignetem Instrumenteneinsatz zu steuern. Instrumente des Planungs- und Ordnungsrechts, des Anreiz- und Förderrechts sowie kooperative Instrumente informeller Planung und Entwicklung stehen dafür zur Verfügung. Ländliche Raumentwicklung, die sich konzeptionell als "integrierte ländliche Entwicklung" versteht, baut so auf vielfältigen Formen der Koordination und Zusammenarbeit zwischen formal-rechtlichen und informellen Planungs- und Steuerungsinstrumenten auf (Abbildung 2).
Abbildung 2: Konzeptionelle Grundzüge der "integrierten ländlichen Entwicklung"Abbildung 2: Konzeptionelle Grundzüge der "integrierten ländlichen Entwicklung"


Fußnoten

1.
Vgl. u. a. Monica Brezzi/Lewis Dijkstra/Vincente Ruiz, OECD Extended Regional Typology: The Economic Performance of Remote Rural Regions, in: OECD Regional Development Working Papers 6/2011, S. 1–21; Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (Hrsg.), Raumabgrenzungen und Raumtypen des BBSR, in: Analysen Bau.Stadt.Raum 6/2012, S. 1–111.
2.
Nomenclature des unités territoriales statistiques: offizielles statistisches Gebietsraster der EU. Jedes Mitgliedsland ordnet seinem Verwaltungsaufbau entsprechend Teilräume diesem räumlich-statistischen System auf drei Ebenen zu. NUTS bietet damit ein System der Vergleichbarkeit von statistischen Daten im EU-Kontext.
3.
Vgl. Jürgen Buchwald/Thomas Reimann/Lutz Scherling, Politik für ländliche Räume. Entwicklungstrends und Herausforderungen, in: Klaus Kummer/Josef Frankenberger (Hrsg.), Themenschwerpunkt 2013: Landesentwicklung für Ländliche Räume – Analysen und Antworten zu Demographiewandel, Planungszielen und Strukturveränderung, Berlin–Offenbach 2013, S. 3–33.
4.
Vgl. Alexander Milstein, Grundlagen des europäischen Raumentwicklungsrechts, Münster 2016, S. 73 f.
5.
Vgl. Berlin-Institut/IASS (Hrsg.), Was Bevölkerungsrückgang für die Versorgung ländlicher Regionen bedeutet, Berlin 2013; Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.), Daseinsvorsorge und gleichwertige Lebensverhältnisse neu denken. Perspektiven und Handlungsfelder, Positionspapier aus der ARL 108/2016, http://shop.arl-net.de/media/direct/pdf/pospaper_108.pdf«.
6.
Vgl. Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO), Leitbilder und Handlungsstrategien für die Raumentwicklung in Deutschland, MKRO-Beschluss vom 9. 3. 2016.
7.
Vgl. Arthur Benz et al. (Hrsg.), Handbuch Governance, Wiesbaden 2007.
8.
Vgl. Thorsten Wiechmann/Gerald Hutter, Strategische Planung – Zum Stand der Diskussion, in: dies., Strategische Planung, Kassel 2010, S. 7–16.
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Autor: Ulrike Grabski-Kieron für bpb.de
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