Demonstrantin mit britischer Flagge für den Brexit

2.12.2016 | Von:
Julie Smith

Europa und das Vereinigte Königreich. Kleine Geschichte der Beziehungen seit 1945

"I want my money back"

Das Votum 1975 ließ das Vereinigte Königreich trotzdem nicht zu einem Schlüsselakteur in der Gemeinschaft werden. Als der Labour-Politiker James Callaghan, der die Neuverhandlung als Außenminister geleitet hatte, 1976 Premierminister wurde, zögerte er, den Wechselkursmechanismus zu übernehmen, und setzte damit bereits früh ein Signal, dass das Vereinigte Königreich kein einfacher Partner werden würde. Als Margaret Thatcher im Mai 1979 sein Amt übernahm, sah sie die eine große Schlacht mit der Gemeinschaft vor sich, die es zu gewinnen galt. Ziel war es: einiges vom "Geld zurückzubekommen".

Die Zusammensetzung des gemeinschaftlichen Haushalts bedeutete für das Vereinigte Königreich einen finanziellen Nachteil, zumindest im Vergleich zu den anderen Mitgliedstaaten. Die stark industrialisierte britische Wirtschaft ließ einen bedeutenden Bruttobeitrag für die Gemeinschaft erwarten, bedeutete jedoch gleichzeitig relativ geringe Einnahmen aus der gemeinsamen Agrarpolitik, die in den 1970er Jahren den Großteil der Gemeinschaftsaufwendungen ausmachte. Dieses Thema hatte bereits zum Kern der Neuverhandlungen von 1974 gehört. Thatcher betrachtete die Aufteilung als große Ungerechtigkeit. Die Antwort der anderen Europäer lautete, es gebe kein Prinzip des juste retour, der angemessenen Gegenleistung. Diese Position wurde vor allem von Frankreich vertreten. Fünf Jahre lang überschattete die Frage des britischen Haushaltsbeitrags den Betrieb der Gemeinschaft, und angesichts der britischen Forderungen sorgten kurzzeitige Lösungen nur für eine vorübergehende Verschnaufpause.

Als Frankreichs Präsident François Mitterrand befand, es sei Zeit, die Sache zu lösen, wurde unter dem französischen Gemeinschaftsvorsitz schließlich ein Abkommen ausgehandelt. Frankreich befürchtete, dass die Briten ohne ein solches Abkommen Schritte zur Anhebung der Haushaltsobergrenze blockieren könnten. Das Ergebnis war der sogenannte Britenrabatt – ein Nachlass in Höhe von rund zwei Dritteln der Nettobeiträge. Der Bundesrepublik wurde gleichzeitig garantiert, als größter Nettobeitragszahler nicht die gesamten Kosten für den Rabatt tragen zu müssen. Die Lösung kam den Briten zwar gelegen, sie wurde aber nie in einer dauerhaften Umstrukturierung des europäischen Haushalts verankert geschweige denn vertraglich festgeschrieben. Der Britenrabatt wurde jedoch in jedem Finanzrahmen erneut genehmigt. Und so wurde die Sonderregelung 2016 zum Gegenstand der "Vote Leave"-Kampagne, deren Vertreter sich darauf beriefen, dass der Nachlass nicht garantiert sei. Obwohl dies, formal gesehen, korrekt ist, gab es keine Anzeichen dafür, dass andere europäische Staaten vorhatten, den Nachlass zu streichen. Doch die Zweideutigkeit führte dazu, dass die "Leavers" viele Wähler glauben machen konnten, das Vereinigte Königreich zahle weit mehr in die Gemeinschaft ein, als dies tatsächlich der Fall war.

Vollendung des Markts

Als die Haushaltsfrage geklärt war, hoffte Margaret Thatcher, in der Gemeinschaft eine führende Rolle einnehmen zu können. Sie machte sich zum Ziel, den Binnenmarkt zu vollenden. Obwohl dies keine rein britische Initiative war, verbuchte das Vereinigte Königreich den entsprechenden Beschluss zur Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) 1985 und des sogenannten 1992-Programms als eigenen Erfolg. Da Frankreichs sozialistischer Präsident Mitterrand seinen Versuch, den Sozialismus einzuführen, aufgab und Deutschlands neuer Bundeskanzler Helmut Kohl von der Notwendigkeit überzeugt war, Europa wettbewerbsfähiger zu machen, ergaben sich Annäherungen in den politischen Präferenzen. Angesichts einer dynamischen Europäischen Kommission unter Mitterrands früherem Finanzminister Jacques Delors sowie unterstützenden Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs besaß das Projekt eine Reihe von Befürwortern. Einiges deutete darauf hin, dass das Vereinigte Königreich endlich, nach Jahren der Abwesenheit und späteren Marginalisierung, eine konstruktive Rolle einnehmen könnte.

Ein zentraler Aspekt der EEA prägte schließlich die britische Haltung gegenüber der europäischen Integration entscheidend: die Umsetzung qualifizierter Mehrheitsentscheidungen. Obwohl sie bereits in den Römischen Verträgen vorgesehen waren, wurden sie seit den 1960er Jahren wegen Präsident de Gaulles Ablehnung nicht angewandt. Seine Haltung führte zum Luxemburger Kompromiss, der zwar qualifizierte Mehrheitsentscheidungen formal nicht ausschloss, in der Praxis aber dafür sorgte, dass sie nie zum Einsatz kamen. Die EEA setzte diese genau dort ein, wo sie für die Verabschiedung des 1992-Programms benötigt wurden. Den Souveränitätsverlust, den dieses Programm nach sich zog, akzeptierte Thatcher – zumal die Angst bestand, neue Mitglieder wie Spanien und Portugal könnten die Vollendung des Markts vereiteln, wenn sie ein Vetorecht hätten. Im Laufe der Jahre führten Vertragsreformen schrittweise zur Ausweitung qualifizierter Mehrheitsentscheidungen auf weitere Politikbereiche. Der wachsende Souveränitätsverlust sorgte im Vereinigten Königreich für immer größeres Misstrauen gegen die Europäische Gemeinschaft, und die Briten wurden immer skeptischer.

Delors sah in der EEA eine Gelegenheit, die europäische Integration durch eine Wirtschafts- und Währungsunion, die seit 1969 auf der Agenda der Gemeinschaft stand, sowie eine europäische Sozialpolitik voranzutreiben. Thatcher lehnte, wie Callaghan, sowohl die europäische Wirtschafts- und Währungsunion als auch die Idee einer europäischen Sozialpolitik entschieden ab und machte 1988 in einer Rede vor dem College of Europe in Brügge ihren Standpunkt deutlich. Delors aber wusste andere Mitgliedstaaten hinter sich.

Der Weg zu einer Währungsunion war bereits weitgehend eingeschlagen, als der Fall der Berliner Mauer und der Zusammenbruch des Kommunismus in Europa grundlegende Veränderungen herbeiführten und die Reformen in der Europäischen Gemeinschaft beschleunigten. Das Vereinigte Königreich wie Frankreich und die Niederlande begegneten der Aussicht auf eine deutsche Wiedervereinigung mit Sorge. Delors sah darin den idealen Zeitpunkt, um eine Wirtschafts- und Währungsunion zu realisieren und propagierte sie als Weg, das vereinte Deutschland fest in die politischen Strukturen Westeuropas einzubinden. Neben der Wirtschafts- und Währungsunion beschlossen die Mitgliedstaaten eine Zusammenarbeit in Sicherheits-, Justiz- und Verteidigungsfragen sowie in innenpolitischen Angelegenheiten.

Thatchers Nachfolger, John Major, war nicht bereit, das Vereinigte Königreich auf eine europäische Gemeinschaftswährung zu verpflichten – eine Position, die durch die kurze und schmerzliche Periode der Mitgliedschaft des britischen Pfunds im Europäischen Währungssystem zwischen 1990 und 1992 gerechtfertigt zu sein schien. Beim Gipfel von Maastricht, auf dem der EU-Vertrag ausgehandelt wurde, zeigte sich, dass Vertragsreformen nicht garantiert waren, solange dem Vereinigten Königreich und Dänemark keine Ausnahmen bei bestimmten Verpflichtungen zugesichert wurden. Trotz des scheinbaren Erfolgs, mit dem John Major das Vereinigte Königreich aus einigen Verbindlichkeiten der zukünftigen EU herauszuhalten vermochte, erwies sich die Vertragsratifizierung in Westminster als Nagelprobe, da Parlamentsmitglieder aus den eigenen Reihen Einwände erhoben. Major gelang die Vertragsunterzeichnung, indem er die Vertrauensfrage stellte.

Doch die Diskussion um Europa spaltete nicht allein die Partei der Konservativen; auch Medien und Bürger wurden zunehmend skeptisch. Dazu traten Anfang der 1990er Jahre zwei neue Parteien auf den Plan: die nur kurzlebige Referendum Party und die United Kingdom Independence Party (UKIP). In der Regel ratifizierten die Briten internationale Verträge auf parlamentarischem Wege – wie es auch beim Beitritt zur Gemeinschaft der Fall war. Im Zuge des Maastricht-Prozesses wurden die Rufe nach einem Vertragsreferendum lauter. Major lehnte die Forderungen ab. Dieses Mal verstummten sie jedoch nicht mehr. Im Verlauf der 1990er Jahre sicherten die drei großen Parteien – die Konservativen, Labour und die Liberaldemokraten – öffentlich zu, einen britischen Beitritt zur Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion nicht ohne ein Referendum zu vollziehen. Als 1997 Tony Blair das Amt des Premierministers übernahm, erwarteten viele ein Referendum zur Beitrittsfrage. Doch die Zeit schien nie geeignet.

Als eine Reihe mittel- und osteuropäischer Staaten der Union beitreten wollten, wurden weitere Reformen notwendig, um sicherzustellen, dass Institutionen, die ursprünglich auf eine Gemeinschaft von sechs zugeschnitten waren, auch bei 25 und mehr Mitgliedstaaten funktionierten. Die Verträge von Amsterdam (1997) und Nizza (2001) wurden im Vereinigten Königreich auf parlamentarischem Wege und ohne große Kontroversen ratifiziert.

Als die EU indes durch ein Abkommen, das Vorschläge für einen Verfassungsvertrag beinhaltete, eine größere Nähe zu ihren Bürgern herzustellen suchte, kündigte Tony Blair an, er werde über diesen Vertrag ein Referendum abhalten. Die gescheiterten Referenden in Frankreich und den Niederlanden verhinderten jedoch ein britisches Referendum, da vereinbart wurde, dass der Ratifizierungsprozess ausgesetzt werde, sollte der Vertrag in diesen beiden Ländern per Referendum abgelehnt werden. Als stattdessen im Dezember 2007 die europäischen Staatschefs den Vertrag von Lissabon unterzeichneten, sah Blairs Nachfolger Gordon Brown keinen Bedarf für ein Referendum. Es handele sich schließlich nur um eine Vertragsreform. Das britische Parlament ratifizierte den Vertrag von Lissabon und die Bürger des Vereinigten Königreichs hatten ein weiteres Mal kein Mitspracherecht.

Referendum 2016

Im Zuge der Vorbereitung zur Ratifizierung des Vertrags von Lissabon versprach der Chef der Konservativen, David Cameron, er werde ein Referendum abhalten, sollte er noch vor Vertragsratifizierung Premierminister werden. Er wurde fünf Monate nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon (2009) Chef einer Koalitionsregierung, und ein Referendum hatte es nicht gegeben. Konservative Hinterbänkler im Parlament und Basismitglieder im Land setzten ihre Rufe danach fort. Der Aufstieg der UKIP und ihr Erfolg bei den Europawahlen 2009 ließen bei den Konservativen Wählerverluste befürchten, und sie reagierten darauf mit euroskeptischen Tönen. Cameron gelang es nicht, die Skeptiker zu beschwichtigen, vor allem nicht während der Koalition mit den EU-freundlichen Liberaldemokraten.

Im Januar 2013 hielt Cameron in London eine wegweisende Rede, in der er EU-Reformen versprach und sich verpflichtete, bei einem erneuten Wahlsieg 2015 die Bedingungen der Mitgliedschaft des Vereinigten Königreichs neu zu verhandeln und anschließend, Ende 2017, ein Referendum über den Verbleib des Landes in der EU abzuhalten. Diese Verpflichtung war mutig, und es gab Spekulationen, Cameron habe selbst nicht erwartet, die Unterhauswahlen 2015 zu gewinnen. Ihm blieb nichts anderes übrig, als sein Versprechen zu halten. Angesichts der knappen Zeit für Verhandlungen sah sich Cameron nicht in der Lage, den Briten bedeutsame EU-Reformen zuzusichern, und das Paket für Neuverhandlungen wurde von vielen in seiner Partei als unzureichend betrachtet, um den Verbleib in der EU zu unterstützen.

Der Zwang einer einheitlichen Position des Kabinetts wurde aufgehoben, und Minister konnten, ihrem eigenen Standpunkt folgend, Wahlkampf für oder gegen den Verbleib in der EU betreiben. Die Wahlkampagnen waren geprägt von Hysterie und Übertreibungen. Dabei wurde über die ökonomischen Konsequenzen eines Austritts und die Kosten eines Verbleibs in der EU besonders heftig gestritten. Objektive Informationen gab es kaum, und die Bürgerinnen und Bürger hatten es schwer, auch nur eine Ahnung davon zu erhalten, was das Verlassen der EU für sie bedeuten könnte. Die Propagandisten drängten zu einem "Leave"-Votum, um, wie sie sagten, "die Kontrolle wieder zu übernehmen". Ihre Gegner sahen darin einen "Sprung ins Dunkle" und warnten davor, das Risiko eines EU-Austritts einzugehen. Am 23. Juni 2016 taten über 17 Millionen Wähler jedoch genau dies: Eine Mehrheit der Wahlberechtigten sprach sich dafür aus, die EU zu verlassen. Der Premierminister verließ seinen Posten und seine Nachfolgerin, Theresa May, postulierte: "Brexit heißt Brexit – und wir werden daraus einen Erfolg machen." Es gab keinen konkreten Plan für den Austritt, weder im Vereinigten Königreich noch bei den 27 anderen Mitgliedstaaten.[5]

Erstmals regelt der Artikel 50 des EU-Vertrags den Austritt eines Staates aus der Gemeinschaft. Es wird deutlich, dass in der Regierung keine gemeinsame Vorstellung davon herrscht, welche Art von Beziehung zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich nach dem Brexit gewünscht ist. Das Ergebnis des Referendums spiegelte die lang anhaltende Frustration der Briten wider, die unter anderem mit Fragen der Souveränität und der britischen Haushaltsbeiträge zusammenhingen. Was auf dem Wahlzettel noch so einfach schien, sollte sich als überaus kompliziert herausstellen. Es mag sein, dass das Vereinigte Königreich sich dafür entschied, wieder die Kontrolle zu übernehmen. Ob es wusste wofür, ist nicht ganz klar.

Übersetzung aus dem Englischen: Kirsten E. Lehmann, Köln.

Fußnoten

5.
Für eine Analyse der öffentlichen Meinung zum Brexit siehe Michael Ashcroft/Kevin Culwick, Well, You Did Ask … Why the UK Voted to Leave the EU, London 2016; Tim Shipman, All Out War: The Full Story of How Brexit Sank Britain’s Political Class, London 2016.

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