Gleise zwischen Warschauer Brücke (hinten) und Modersonbrücke (Langzeitbelichtung)

11.4.2017 | Von:
Jürgen Kuri

Digitale Infrastruktur. Zwischen Fördermilliarden und Netzrealitäten

Wer macht’s?

Für den weiteren Ausbau der digitalen Infrastruktur gibt es mittlerweile mehrere Stakeholder: Die mit eigenem Interesse Beteiligten sind vor allem die privaten Verbraucher und die Wirtschaft, die aber lediglich durch ihre Vertreter beziehungsweise öffentliche Äußerungen Einfluss nehmen können. Das Feld derjenigen, die Infrastruktur weiterentwickeln, in sie investieren und die Entscheidungen treffen müssen, ist groß – fast so groß wie das Feld derjenigen, die vom Ausbau der digitalen Infrastruktur direkt oder indirekt profitieren wollen.

Da wären als Erstes natürlich die Internetdienstanbieter (Provider, Carrier und Backbone-Betreiber).[10] Sie haben keineswegs alle das gleiche Interesse – die Telekom möchte vor allem auf Basis ihres vorhandenen Netzes möglichst viel aus den Kupferleitungen auf der "letzten Meile" (dem eigentlichen Endanwenderanschluss) herausholen. Konkurrenten wie Vodafone, die mit Kabel Deutschland auch im TV-Kabelgeschäft aktiv sind, sehen das skeptisch, sind aber auch nicht gerade Freunde der vollständigen Glasfaserverkabelung. Und die Backbone-Betreiber (zu denen die großen Gesellschaften wie die Deutsche Telekom oder Vodafone gehören, aber auch unabhängige Firmen wie Level 3) möchten vor allem so viel Bandbreite verkaufen wie möglich. Hier kommen auch ganz neue Spieler hinzu: Etwa die Energieversorger und Stromnetzbetreiber, die teilweise bereits über Backbone-Glasfasernetze verfügen. Ihnen fällt es beim Bau beziehungsweise Ausbau von Stromnetzen leicht, Glasfaserleitungen gleich mit zu verlegen.

Anders sieht das bei kleineren Netzbetreibern aus, etwa lokalen beziehungsweise städtischen Telefongesellschaften. Sie setzen meist auf eine vollständige Glasfaserversorgung als Zukunftsinvestition. Sie sind in der Regel Mitglied im Bundesverband Breitbandkommunikation (Breko), der engagiert für einen Glasfaserausbau lobbyiert. So heißt es in der Eigenbeschreibung des Verbands: "Seine Mitglieder setzen klar auf die zukunftssichere Glasfaser und zeichnen aktuell für mehr als 60 Prozent des wettbewerblichen Ausbaus mit direkten Glasfaseranschlüssen verantwortlich."[11] Eine ähnliche Haltung vertritt der Verband der Anbieter von Telekommunikations- und Mehrwertdiensten (VATM), wenn auch manches Mal nicht ganz so offensiv wie der Breko. Immerhin sind im VATM so gut wie alle Konkurrenten der Telekom organisiert, darunter auch die deutschen Dependancen internationaler Carrier wie Telefonica, BT oder Vodafone. Auch der eco, der Verband der deutschen Internetprovider, spricht sich grundsätzlich für den verstärkten Ausbau der Glasfaser aus.

Die Bundesnetzagentur als oberste Reguliererin in der Telekommunikation sitzt in diesem Konglomerat oft zwischen allen Stühlen. Einerseits muss sie die Deutsche Telekom im Zaum halten (immerhin ist sie quasi als Aufsicht während der Privatisierung der Post entstanden), andererseits darf sie den Konzern natürlich auch nicht diskriminieren oder zu Tode regulieren. Beispielsweise bei der Festlegung der Preise, die die Telekom den Konkurrenten für die Vermietung der Teilnehmeranschlussleitung in Rechnung stellen darf, ist es ein einfach vorauszusagendes Ritual: Nachdem die Bundesnetzagentur ihre Entscheidung veröffentlicht hat, beschwert sich die Telekom, dass die Preise viel zu niedrig seien, während die Konkurrenten das Gegenteil beklagen. Für viele überraschend hat die Bundesnetzagentur vor Kurzem im Rahmen einer Konsultation Vorschläge vorgelegt, wie sie mit einer flexibleren Regulierung den Glasfaserausbau beschleunigen könne. "Die Unternehmen brauchen Anreize, in den Ausbau von Glasfasernetzen zu investieren. Ihnen sollten die nötigen Freiheitsgrade gewährt werden, um den Ausbau schneller voranzubringen", betonte der Präsident der Regulierungsbehörde, Jochen Homann. Die Maßgabe sei "mehr Markt und weniger Regulierung", bis hin zur Prüfung, ob die Glasfaser überhaupt reguliert werden müsse.[12]

Auch die politischen Parteien im Deutschen Bundestag und Dobrindts Ministerium für die digitale Infrastruktur werden das Ergebnis dieser Konsultation mit Spannung erwarten. Schließlich sind sie es, die Entscheidungen über die weitere Förderung treffen müssen – oder über Korrekturen bei den bisherigen Vorhaben. Einig sind sie sich bei Weitem nicht, besonders Grüne und Linke kritisieren die Förderpolitik Dobrindts als unzureichend.

Wie weiter?

Wie aber sehen die Alternativen zur bisherigen Vorgehensweise aus? In der Debatte kursieren verschiedene Vorschläge, die neue Ansätze zu einem konsequenten Ausbau der digitalen Infrastruktur Deutschlands bieten sollen. Oft wird die Haltung der Bundesregierung kritisiert, die Förderung des Breitbandausbaus möglichst technologieneutral (also unabhängig von der eingesetzten Technik) gestalten zu wollen. Die Befürchtung dabei ist, dass vor allem bestehende Infrastrukturen ausgebaut werden, statt von vornherein auf besonders zukunftsträchtige Technik zu setzen. Das zumindest sagen die Konkurrenten der Deutschen Telekom – während diese wiederum darauf verweist, wie stark sie in den Ausbau der Glasfaserbackbones investiert und wie teuer eine vollständige Glasfaserversorgung aller Bundesbürger wäre.

Da grundsätzlich beide Argumente etwas für sich haben, ist es letztlich eine politische beziehungsweise regulatorische Entscheidung. Richtig ist, dass die Glasfaservernetzung für alle absehbare Zukunft genug Bandbreite zur Verfügung stellen würde – technisch lassen sich Glasfaserverkabelungen durch Erweiterungen in den Verbindungsgeräten noch weit aufrüsten. Noch vor Jahren waren zudem zehn GBit/s eine enorme Bandbreite für Glasfaserleitungen, während heute bereits TBit/s im Backbone fast schon normal sind. Richtig ist aber auch, dass eine technologieneutrale Förderung des Breitbandausbaus zum einen vorhandene Infrastrukturen effizient und schnell nutzbar macht und zum anderen dafür sorgt, dass etwa neu entwickelte Techniken, die in der Gesetzgebung beziehungsweise den Förderrichtlinien nicht erwähnt werden, auch zum Einsatz kommen. Und richtig ist aber auch, dass eine technologieneutrale Förderung möglicherweise der Deutschen Telekom Vorteile verschafft, die vor allem darauf setzt, das Letzte aus den Kupferkabeln zum Endkunden zu holen.

Für die politischen Akteure am einfachsten wäre ein "Universaldienst Internet" mit bestimmten Grundannahmen: Wie beim Universaldienst Telefon, der jedem deutschen Bürger einen Telefonanschluss garantiert, wäre dies eine regulatorische Maßnahme, die den Telekommunikationsfirmen die Umsetzung überließe. Die Finanzierung und die Frage, in welcher Region welche Bandbreite beim Endanwender ankommt, blieben damit aber erstmal ungelöst, will man die technischen Bedingungen nicht in einer Universaldienst-Regelung festschreiben. Mit der Aufnahme konkreter technischer Vorgaben in Gesetze wurden bislang jedoch eher schlechte Erfahrungen gemacht – besonders die Digitalisierung wirft manche Infrastrukturvorgabe schneller über den Haufen, als ein Gesetz überarbeitet werden kann.

Muss man aber die digitale Infrastruktur, also die Backbones und Leitungen zur Endanwenderversorgung, nicht ohnehin als "natürliches Monopol" betrachten – als eine Infrastruktur also, deren Installationskosten so hoch, deren Betriebskosten aber so niedrig sind, dass die Installation konkurrierender Infrastrukturen auch ökonomisch keinen Sinn ergibt? Niemand kommt auf die Idee, um marktwirtschaftliche Konkurrenz im Verkehr zu ermöglichen, das Schienennetz mehrfach aufzubauen. Das Gleiche gilt grundsätzlich für die digitale Infrastruktur – die Netze und physischen Zugangsstellen sind unabhängig von den Diensten, die auf ihnen angeboten werden. Das gilt vom eigentlichen Internetdienst, der Zugang zu Webangeboten, E-Mail und Netzanwendungen bietet, bis hin zu Videostreaming, Fernsehen übers Netz und Telefonie. Die Provider konkurrieren dabei auf einer einheitlichen physischen Netzinfrastruktur um die Gunst der Kunden.

Man muss nun die Netze und Internetanschlüsse nicht gleich in staatliche Hand überführen. Es gibt sogar schon aus Provider-Kreisen den Vorschlag, eine deutsche Netzgesellschaft zu gründen, in der alle Provider, Backbone-Carrier und lokalen Netzgesellschaften ihre Netzinfrastruktur überführen. Diese Netzgesellschaft wäre dafür zuständig, die Netze zu unterhalten und dafür zu sorgen, dass die Daten aller Anwender diskriminierungsfrei transportiert werden – unabhängig davon, bei welchem Provider oder welcher Netzgesellschaft sie Kunde sind.

Fazit

Egal, wie man die Sache betrachtet: Es gibt auf jeden Fall noch einiges zu tun, um die digitale Infrastruktur zu schaffen, die eine digitalisierte Gesellschaft in Deutschland benötigt – oder besser: die Deutschland für seine Zukunft benötigt. Aus rein technischer Sicht wäre die Installation einer kompletten Glasfaserinfrastruktur in den Backbones und in den Zugangsnetzen (also den Internetanschlüssen der privaten Verbraucher und der Unternehmen) die vernünftigste Lösung.

Was wären die Kosten? Das Wissenschaftliche Institut für Infrastruktur und Kommunikationsdienste (WIK) bezifferte 2010 die Kosten für ein flächendeckendes Glasfasernetz bis zum Kabelverzweiger (FTTC) und VDSL über die Kupferleitungen auf den letzten Metern bis zum Teilnehmer (was die Telekom derzeit anstrebt) auf rund 41 Milliarden Euro. Die Aufwendungen für ein Netz mit einer Glasfaser pro Teilnehmer in einer "Point-to-Point"-Topologie wie im alten Telefonnetz (FTTH) schlügen mit 117,6 Milliarden Euro zu Buche. Neuere Schätzungen aus der Branche belaufen sich auf 70 bis 90 Milliarden Euro.

Eine ganz spezielle Idee zur Finanzierung äußerte Tabea Rößner von den Grünen auf der Jahrestagung des Netzbetreiberverbands Breko: "Wir wollen die Telekom-Anteile des Bundes verkaufen und den Erlös in Glasfaser investieren."[13] Bei den Konkurrenten der Telekom rennt Rößner damit natürlich offene Türen ein. "Reine Glasfaseranschlüsse bis direkt zu allen Bürgern und Unternehmen sind schon bald so wichtig wie ein Wasser- oder Stromanschluss", meint etwa Norbert Westfal, Präsident des Breko. Sein "Aktionsplan Glasfaser" sieht vor: "Deutschland braucht bis 2025 flächendeckend Glasfaseranschlüsse mit mindestens 1 GBit/s." Fördermittel dürften künftig nur noch für Ausbauprojekte vergeben werden, "die Anschlüsse mit einer Mindestgeschwindigkeit von 1 GBit/s als Basisanforderung zur Verfügung stellen".[14] Auch Lars Klingbeil, netzpolitischer Sprecher der SPD-Fraktion im Bundestag, positionierte sich bereits klar: "Kupfer darf nicht mehr gefördert werden."[15]

Minister Dobrindt hält wenig von den Forderungen des Breko und der Grünen, die verbliebenen Staatsanteile an der Deutschen Telekom zu verkaufen, so mehr Geld für die Gigabit-Gesellschaft loszueisen und die Glasfaser ins Zentrum zu rücken. Ab 2018 sollen die Fördermittel des Bundes in die digitale Infrastruktur auf zehn Prozent seiner Nettoinvestitionen festgelegt werden. Konkret entspräche dies etwa drei Milliarden Euro pro Jahr. Parallel hat die Industrie laut Dobrindt zugesagt, innerhalb von zehn Jahren etwa 80 Milliarden Euro zu investieren. Und der Minister erhält Unterstützung von Thorsten Dirks, dem Präsidenten des IT-Branchenverbands Bitkom (in dem die Telekom Mitglied ist): Im Vordergrund stehe die "Technologieneutralität", da es dem Kunden "egal ist, ob er über Glas oder Kupfer an die Bandbreite kommt".[16] Das kann man so sehen, muss man aber nicht. So bleibt es dabei, dass es letztlich eine politische Entscheidung ist, welchen Weg Deutschland in die digitale Zukunft seiner Infrastruktur geht.

Fußnoten

10.
Provider sind Dienstleister, die Endkunden den Internetzugang und entsprechende Dienste bereitstellen. Carrier sind Telekommunikationsfirmen mit eigenen Netzen, die die gesamte Kommunikationsinfrastruktur in mehr oder weniger allen Teilen betreiben und entsprechende Dienste anbieten.
11.
Siehe http://www.brekoverband.de/ueber-uns/breko-verband«.
12.
Bundesnetzagentur, Konsultation zu investitions- und wettbewerbsfreundlichen Rahmenbedingungen für beschleunigten Glasfaserausbau, Pressemitteilung, 14.3.2017, http://www.bundesnetzagentur.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2017/14032017_FTTH.html«.
13.
Zit. nach Volker Briegleb, Glasfaserausbau: Weg mit dem "bescheuerten Förderprogramm", 25.11.2016, http://www.heise.de/-3505102.html«.
14.
Zit. nach Stefan Krempl, Breitbandverband: Bund soll Telekom-Anteile für Glasfaserausbau veräußern, 1.3.2017, http://www.heise.de/-3641643.html«.
15.
Zit. nach ders., Ex-Telekom-Chef Obermann will Glasfaser bis zu jedem Bauernhof, 9.3.2017, http://www.heise.de/-3647918.html«.
16.
Zit. nach ders., Gigabit-Deutschland: 100 Milliarden für den Breitbandausbau, 7.3.2017, http://www.heise.de/-3646466.html«.
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Autor: Jürgen Kuri für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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