Alte Kämpfe, neue Positionen? Steuerpolitik als Wahlkampfthema | Steuerpolitik | bpb.de

Steuern sind die Grundlage eines politischen Systems. Die Steuereinnahmen sind die wichtigste Einnahmequelle des Staates, ohne sie könnte er das Gemeinwesen nicht gestalten. Das deutsche Steuersystem hat den Anspruch, die Lasten fair zu verteilen, die Bürgerinnen und Bürger gleich zu behandeln und ihnen gemäß dem Prinzip der individuellen Leistungsfähigkeit Steuern abzuverlangen: Steuerpflichtige in vergleichbaren wirtschaftlichen Situationen sollen gleich und Steuerpflichtige in unterschiedlichen wirtschaftlichen Situationen unterschiedlich hohe Steuern zahlen müssen. Welche Steuerbelastung für die Gesellschaft insgesamt sowie für die Einzelnen bei der Vielzahl voneinander abweichender Lebensumstände fair und angemessen ist, darüber lässt sich trefflich streiten – zumal für das Steuersystem neben der individuellen Leistungsfähigkeit auch Prinzipien gelten wie Gleichmäßigkeit, Transparenz und Effizienz.

Vor allem in Wahlkampfzeiten kochen die steuerpolitischen Diskussionen entlang dieser und anderer Konfliktlinien hoch. Seit Jahrzehnten zieht sich die Steuerpolitik wie ein Leitmotiv durch die Versprechen, die Parteien den Wählerinnen und Wählern alle vier Jahre geben. Das Feld ihrer Forderungen – von Steuervereinfachung über Steuergerechtigkeit bis hin zu Steuersenkungen – ist weit und spiegelt in der Reihenfolge dieser Aufzählung die steuerpolitischen Schwerpunkte der vergangenen und gegenwärtigen Bundestagswahlkämpfe wider. Quer durch das Parteienspektrum wollen Politiker derzeit die Steuerbelastung reduzieren. Welche gesellschaftliche Gruppe dabei allerdings im Vordergrund steht, hängt von der jeweiligen politischen Ausrichtung ab.

Steuerplus: Ein gutes Argument?

Hintergrund für die Ambitionen, Steuern zu senken, sind die derzeit gut gefüllten Kassen der öffentlichen Haushalte. Bund, Länder und Gemeinden können auch in den nächsten Jahren mit soliden Steuereinnahmen rechnen. Die aktuelle Prognose des Arbeitskreises "Steuerschätzungen" – einem Gremium aus Vertreterinnen und Vertretern der Finanzministerien von Bund und Ländern, der führenden Wirtschaftsforschungsinstitute, des Statistischen Bundesamtes, des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, der Bundesbank und der Bundesvereinigung kommunaler Spitzenverbände – geht für 2017 von Steuereinnahmen in Höhe von knapp 732 Milliarden Euro aus und rechnet bis 2021 mit einer Erhöhung der jährlichen Steuereinnahmen auf 852 Milliarden Euro.

Allerdings sind Prognosen immer nur so gut wie die Annahmen, die man ihnen im Vorfeld zugrunde legt. So nimmt die Qualität der Steuerschätzung ähnlich wie eine Wettervorhersage zum Ende des Prognosezeitraums ab. Dies kann zu positiven Überraschungen führen oder aber gewaltige Löcher reißen. Zudem schätzt der Arbeitskreis die Steuereinnahmen auf der Grundlage des geltenden Rechts. Steuerreformen werden in der Prognose in aller Regel nicht berücksichtigt. Vor allem vor Wahlen hat die Steuerschätzung damit ein Gewicht, das ihr vielleicht nicht gerecht wird. Aber sie liefert den Gradmesser dafür, was steuerpolitisch möglich zu sein scheint – und facht die Debatte um etwaige Steuersenkungen nach der Wahl neu an.

Kein neues Thema

Der Streit darum, wer entlastet und wer belastet werden sollte, wird immer dann intensiver, wenn das politische Berlin in den Wahlkampfmodus schaltet. Nimmt man sich die Wahlprogramme für die Bundestagswahl 2013 jener Parteien vor, die anschließend regierten, trifft man auf einige Dauerbrenner: So versprach die SPD, die Vermögenssteuer wiederzubeleben, die Abgeltungssteuer auf 32 Prozent zu erhöhen, den Spitzensteuersatz in der Einkommenssteuer auf 49 Prozent anzuheben und das Ehegattensplitting durch einen Partnerschaftstarif zu ersetzen. Die Union wiederum setzte in puncto Steuerpolitik auf Themen wie den Abbau der kalten Progression und die internationale Steuerpolitik und kündigte an, eine Finanztransaktionssteuer einzuführen und die Unternehmenssteuern in Europa anzugleichen.

Geblieben ist davon nach vier Jahren gemeinsamer Regierungsarbeit wenig. Die Erbschaftssteuer musste reformiert werden. Das Bundesverfassungsgericht hatte das Erbschaftssteuerrecht 2014 erneut als teilweise verfassungswidrig erklärt. Lange stritten Bund und Länder über eine Neuregelung. Erst nach langen Verhandlungen im Vermittlungsausschuss gelang der Durchbruch. Auch künftig werden viele Firmenerben weitgehend von der Erbschaftssteuer verschont – wenn sie ihr Unternehmen lange genug fortführen und Arbeitsplätze erhalten. Die Vorgaben für die Steuervergünstigungen wurden auf Druck des Bundesverfassungsgerichts nun aber etwas strenger gefasst als bislang. Ferner brachte die Große Koalition ein Gesetz zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens auf den Weg, um durch die bessere Nutzung von Informationstechnologien die Effizienz der Finanzverwaltung zu steigern. Das Gesetz trat 2017 in Kraft, zahlreiche Punkte werden aber erst in den kommenden Jahren greifen – und zum Teil erst dann, wenn die technischen und organisatorischen Voraussetzungen vorliegen.

Darüber hinaus passte die Koalition regelmäßig die steuerlichen Grundfreibeträge an – eine Verpflichtung, die sich aus dem jeweiligen Existenzminimumbericht der Bundesregierung ergab. Versteckt im "Gesetz zur Umsetzung der Änderungen der EU-Amtshilferichtlinie und von weiteren Maßnahmen gegen Gewinnkürzungen und -verlagerungen" war die jüngste Anhebung von Grundfreibetrag, Kinderfreibetrag, Kindergeld und Unterhaltshöchstbetrag möglicherweise die letzte größere steuerpolitische Amtshandlung der Großen Koalition.Hier verborgen findet sich auch der Versuch, die kalte Progression auszugleichen. Diese Art von Omnibus-Gesetzverfahren – also die Aufnahme von einzelnen Gesetzesänderungen in ein Paket, um sie vor dem Scheitern zu bewahren – stieß allerdings im Bundesrat auf Kritik. In einer Entschließung wiesen die Länder darauf hin, dass für die Steuerausfälle, die durch den Abbau der kalten Progression zu erwarten seien, ein Ausgleich erforderlich sei, um eine solide Finanzierung zu gewährleisten.

Die große Steuerreform, wie sie die Wahlkämpfer zuvor versprochen hatten, blieb aus. Das ist kein neues Phänomen. Was das Magazin "Der Spiegel" in einer Titelgeschichte nach der Hälfte der Legislaturperiode 1974 resümierte, klingt brandaktuell: Die sozialliberale Koalition sei "mit großen Versprechen und noch größeren Worten" ausgezogen. Doch das Projekt sei in vielem missraten und die Steuerreform nur in Ansätzen vollzogen worden.

(K)ein Wahlkampf mit Steuern

In den Wahlprogrammen zur anstehenden Bundestagswahl 2017 trifft der Leser nun einige alte steuerpolitische Bekannte wieder – wobei SPD, CDU/CSU und auch die Grünen erst im Juni ihre programmatischen Linien endgültig festschreiben und ihr Wahlprogramm beschließen werden.

Steuererleichterungen

Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble (CDU) lässt derzeit verschiedene Steuersenkungskonzepte durchrechnen. Er hat Entlstungen im Umfang von 15 Milliarden Euro jährlich in Aussicht gestellt: Die Steuernachlässe sollen ab 2020 in elf gleichen Jahresschritten kommen und vor allem für Steuerzahler mit mittleren Jahreseinkommen zwischen 30 000 und 50 000 Euro greifen. Den Solidaritätszuschlag, der derzeit 5,5 Prozent auf die Einkommens-, Kapitalertrags- und Körperschaftssteuer beträgt, will Schäuble bis 2030 abbauen – ebenfalls ab 2020 jährlich um 0,5 Prozentpunkte. Die Sozialdemokraten wollen Geringverdiener entlasten. Bei der Entlastung unterer und mittlerer Einkommen reihen sich auch die anderen Parteien ein. Die Linke setzt allerdings voraus, dass dafür Einkommen oberhalb von 70 000 Euro mit 53 Prozent besteuert werden. Die FDP sieht Spielraum für ein Entlastungsvolumen von mindestsens 30 Milliarden Euro, knüpft die Umsetzung der steuerlichen Forderungen allerdings an das Eintreffen der Steuerprognosen. Zugleich fordert die Partei, den Solidaritätszuschlag bereits in der nächsten Legislaturperiode abzuschaffen.

Spitzensteuersatz

Anders als im Bundestagswahlkampf 2013 halten sich SPD und Grüne mit Forderungen nach höheren Spitzensteuersätzen zurück. Für Erhöhungen bei der Einkommenssteuer setzt sich derzeit nur Die Linke ein und fordert eine gesonderte zweistufige "Reichensteuer" von 60 Prozent ab einem Jahreseinkommen von rund 260 000 Euro und 75 Prozent ab einer Million Euro. Auch die Körperschaftssteuer soll nach dem Willen der Partei wieder erhöht werden.

Ehegattensplitting

SPD und CSU haben gleichermaßen immer wieder in den Vordergrund gerückt, dass sie Familien unterstützen wollen. SPD-Chef und Kanzlerkandidat Martin Schulz hatte gerade sein Konzept der kostenlosen Bildung von der Kita bis zur Hochschule vorgestellt, da bestätigte ein Sprecher des bayerischen Finanzministeriums, dass dort derzeit die Kosten eines sogenannten Kindersplittings kalkuliert werden. Demnach soll das Haushaltseinkommen durch drei geteilt, "der niedrigere Einkommenssteuersatz für das Drittel angesetzt und dieser Betrag wieder verdreifacht" werden. Ein derartiger Umbau des gegenwärtigen Ehegattensplittings, bei dem die Einkommenssteuer auf Grundlage der Hälfte des gemeinsamen Einkommens von Ehe- und Lebenspartnern berechnet und verdoppelt wird, war bislang nicht Teil des Steuerkonzepts der Union. Die SPD fordert in ihrem Programmentwurf, das Ehegattensplitting durch ein neues Familiensplitting zu ersetzen. Ziel: Alle Familien mit Kindern sollen steuerlich begünstigt werden, unabhängig davon, ob die Eltern verheiratet sind oder nicht.

Auch andere Parteien betrachten das Ehegattensplitting als überholt: Die Grünen sehen darin eine "große Hürde für die Erwerbstätigkeit von Frauen" und ein Armutsrisiko. Die Partei will daher zur individuellen Besteuerung übergehen und ein Familienbudget einführen – allerdings nur für Paare, die nach der Reform heiraten oder sich verpartnern. Die Linke schlägt vor, das steuerliche Existenzminimum frei zu übertragen und damit ein familienfreundliches Steuermodell zu schaffen. Die AfD will das Ehegattensplitting durch ein Familiensplitting mit Freibeträgen pro Familienmitglied ersetzen. Lediglich die FDP will am derzeitigen Splittingverfahren festhalten und dafür die Kinderfreibeträge anheben. Außerdem sollen Betreuungskosten bei der Ermittlung des zu versteuernden Einkommens künftig komplett geltend gemacht werden können.

Die Abschaffung des Ehegattensplittings zugunsten einer Individualbesteuerung mit übertragbarem Grundfreibetrag könnte bis zu 15 Milliarden Euro zusätzliche Steuereinnahmen bringen. Alleinverdiener-Ehepaare mit höherem Einkommen würden dadurch deutlich mehr belastet.

Abgeltungssteuer

Quer durch alle Parteien herrscht Konsens, dass Einkommen aus Kapitalerträgen nicht länger mit der einheitlichen Abgeltungssteuer von 25 Prozent belegt werden sollen. Die Quellensteuer war ursprünglich 2009 eingeführt worden, um Kapitalerträge zurück ins Inland zu holen. Von Anfang an hatten Kritiker dem damaligen Bundesfinanzminister Peer Steinbrück (SPD) entgegengehalten, dass Kapitalerträge durch die Pauschalsteuer im Vergleich zu Arbeitseinkommen steuerlich besser dastehen. Denn Einkünfte aus Arbeit werden nach dem persönlichen Einkommenssteuersatz mit bis zu 45 Prozent besteuert. 2017 starten die Steuerbehörden jedoch mit dem automatischen internationalen Informationsaustausch und erfahren so, wo deutsche Steuerzahler ihr Geld anlegen. Eine Sonderbehandlung via Abgeltungssteuer, um Kapital zurück nach Deutschland zu locken, könnte damit ohnehin überholt sein.

Erbschaftssteuer

Die SPD befindet das runderneuerte Erbschaftssteuerrecht für zu komplex und verwaltungsaufwendig. Die Erbschaftssteuer soll daher nach Auffassung der Sozialdemokraten mit dem Ziel erneut überarbeitet werden, große Vermögen stärker zu besteuern. Eine Verschärfung der Erbschaftssteuer lehnt die FDP ab. Die Grünen halten sich ebenfalls bedeckt: Sie wollen sich nur dann an ein neues Erbschaftssteuermodell wagen, wenn die jetzige Reform abermals vor dem Bundesverfassungsgericht scheitert. Die Linke wiederum kritisiert in ihrem Wahlprogramm, dass "die Superreichen (…) ihre Millionenvermögen in Unternehmensanteilen steuerfrei vererben" können. Diese Steuerschlupflöcher seien zu stopfen, nur selbstgenutztes Wohneigentum soll steuerlich freigestellt bleiben. Die AfD dagegen fordert, die Erbschaftssteuer komplett abzuschaffen.

Vermögenssteuer

Die Vermögenssteuer hält pünktlich zu Wahlkampfzeiten immer wieder Einzug in die politische Debatte. Seit das Bundesverfassungsgericht 1997 die unterschiedliche Behandlung von Grund und Immobilien im Vergleich zu anderen Vermögenswerten als Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Grundgesetzes erklärt hat und der Gesetzgeber auf eine Reform der Vermögensbesteuerung verzichtete, wird sie nicht mehr erhoben. Auch unter Wirtschaftswissenschaftlern gilt die allgemeine Vermögenssteuer inzwischen als Auslaufmodell. Trotzdem wird das Thema in der Politik "als Stellvertreter für Normen- und Wertedebatten um soziale Gerechtigkeit, die Schere zwischen Arm und Reich und die Verteilung der Privatvermögen benutzt", ohne dass dies konkrete Gesetzesvorhaben oder parlamentarische Plenardebatten nach sich zieht.

Während Union und SPD ebenso wie FDP und AfD eine Vermögenssteuer ablehnen, verlangt Die Linke, Vermögen ab einer Million Euro mit fünf Prozent zu besteuern, wobei betriebsnotwendiges Vermögen bis zu einer bestimmten Höhe freigestellt werden kann. Die Grünen wollen eine "verfassungsfeste, ergiebige und umsetzbare Vermögenssteuer für Superreiche", lassen jedoch offen, was sich in Zahlen dahinter verbergen könnte.

Reformvorschläge Fehlanzeige

Die Parteien positionieren sich zurzeit unterschiedlich stark im Bereich Steuerpolitik. Quer durch alle Wahlprogramme ist ein umfassendes Reformkonzept für das deutsche Steuersystem, das auch die Sozialabgaben berücksichtigt, jedoch höchstens in Ansätzen zu finden.

Dabei gehört die Bundesrepublik bei der Belastung der Arbeitseinkommen durch Steuern und Sozialabgaben im OECD-Vergleich seit Jahren zu den Spitzenreitern. Ein Angestellter mit Durchschnittsgehalt, unverheiratet und ohne Kind, zahlt 49 Prozent seines Einkommens an Steuern und Abgaben. Damit liegt Deutschland bei der Belastung Alleinstehender hinter Belgien auf dem zweiten Platz. Der Durchschnitt der OECD-Staaten liegt bei 36 Prozent, die niedrigste Quote Europas findet sich mit 22 Prozent in der Schweiz. Das Rheinisch-Westfälische Institut für Wirtschaftsforschung kommt in einem Gutachten für die Friedrich-Naumann-Stiftung zu ähnlichen Ergebnissen. Demnach übertraf die gesamtwirtschaftliche Steuerquote 2016 mit rund 23 Prozent erstmals den bisherigen Höchststand aus dem Jahr 2000. Die Gesamtbelastung der verfügbaren Einkommen durch Steuern und Abgaben liege bereits ab einem jährlichen Haushaltsbruttoeinkommen von 35 700 Euro bei knapp 45 Prozent. In den untersten Einkommensklassen belaufe sich die Quote auf 35 Prozent – zurückzuführen auf Sozialversicherung und indirekte Steuern wie die Mehrwertsteuer. Auch das Institut der deutschen Wirtschaft sieht Reformbedarf: "Weitgehend unabhängig vom Haushaltstyp müssen die Haushalte mit mittleren Einkommen rund 40 Prozent ihrer Einkünfte in Form von Einkommenssteuer, Mehrwertsteuer und Sozialversicherungsbeiträgen abführen." Die Forscher empfehlen daher, den Einkommenssteuertarif speziell im unteren Verlauf zu senken.

Zwar fielen die Betrachtungen für Deutschland besser aus, wenn es ausschließlich um die Steuerbelastung ginge. Doch gilt es bei Entlastungsplänen auch die Sozialversicherungsbeiträge in den Blick zu nehmen, die in Deutschland relativ hoch sind. Im Gegensatz zu Steuern, für die es einen Grundfreibetrag gibt (2017: 8820 Euro), müssen Bezieher niedriger Einkommen bereits ab dem ersten Euro rund 20 Prozent an die Sozialkassen abführen. Denn die Sozialversicherung ist beitragsorientiert: Die Sozialabgaben sind nicht Teil des Steuersystems, sondern dienen dazu, die soziale Sicherung zu finanzieren. Hier werden Kosten für Leistungen, die einer bestimmten Gruppe von Bürgerinnen und Bürgern zugutekommen, auf diese gesamte Gruppe umgelegt. Steuern hingegen sind laut Abgabenordnung Zahlungen, die keine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen.

Ließe sich aus den Programmen aller Parteien ein Bausatz für eine umfassende Reform des Steuer- und Abgabensystems erstellen, hätte man für die nächste Legislaturperiode immerhin die Basis für eine gemeinsame Anstrengung. Das wäre notwendig für eine Reform, die dann möglicherweise tatsächlich ein großer Wurf werden könnte. Ob es dieses Mal dazu kommt, bestimmt möglicherweise nicht nur der Ausgang der Bundestagswahl 2017, sondern auch der Reformwillen aller Beteiligten.