Ein Junge und ein Mädchen versuchen eine Rechenaufgabe mit Hilfe eines Abakus zu lösen.
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Das Ende der Steueroasen?


2.6.2017
Der Kampf gegen Steuerflucht folgte in den vergangenen Jahren der Dramaturgie einer Fernsehserie: Das vermeintliche Ende der Steueroasen wich stets einer Fortsetzung. Diese Zitterpartie ergibt sich aus dem Zusammenspiel zwischen öffentlichkeitswirksamen Steuerskandalen und Wirtschaftsinteressen: Während Skandale wie jene um die "Luxemburg-Leaks" oder die "Panama Papers" und prominente Hinterziehungsfälle Handlungsdruck aufbauen, sind von Steuerinitiativen betroffene Interessengruppen oft in der Lage, den Regulierungsprozess zu ihren Gunsten zu beeinflussen. Im Ergebnis feiern sich Staats- und Regierungschefs für neue, aber unzureichende Regeln, an die Steueroasen ihr Geschäftsmodell anpassen können und somit die Voraussetzung für den nächsten Skandal schaffen. Aber was ist eine Steueroase überhaupt? Wie konnte sich dieses volkswirtschaftliche Modell etablieren und wie kann der beschriebene Zyklus aus Skandal, Anpassung und neuem Skandal unterbrochen werden?

Im Folgenden identifizieren wir zunächst den internationalen Steuerwettbewerb als strukturelle Voraussetzung für die Entstehung von Steueroasen. Danach stellen wir die wesentlichen politischen Entwicklungen im Kampf gegen schädlichen Steuerwettbewerb auf globaler und europäischer Ebene dar. Dabei wird sich zeigen, dass gegen die (legale) Steuervermeidung großer Konzerne bisher wenig erreicht wurde, während es im Kampf gegen illegale Steuerhinterziehung durch Privatpersonen Fortschritte gibt.

Warum gibt es Steueroasen?



Steueroasen entstehen im Rahmen des internationalen Steuerwettbewerbs: Staaten versuchen, durch steuerpolitische Maßnahmen mobile Wirtschaftsgüter – meistens Kapital in Form von Investitionen und Finanzvermögen – aus anderen Staaten anzuziehen. Es regiert das Prinzip von Angebot und Nachfrage. Nachfrage entsteht durch Privatpersonen und Unternehmen, die ihre Steuerzahlungen minimieren wollen. Angebote in Form von Niedrig- oder Nichtbesteuerung werden durch souveräne Staaten unterbreitet. Kapitalmobilität und gegenseitige Unterbietung ziehen alle Staaten in den Wettbewerb hinein.

Steuerwettbewerb ist also ein systemisches Phänomen, entzieht sich aber keineswegs der politischen Gestaltung. Es hat vielmehr zwei miteinander verbundene politisch-institutionelle Ursachen.[1] Die erste Ursache liegt im vorherrschenden Verständnis nationaler Souveränität: Staaten verfügen im Steuerbereich über nahezu ungehinderte De-jure-Souveränität, also das formale Recht, Gesetze zu verabschieden. Die unregulierte Ausübung dieses Rechts führt aber dazu, dass sie sich wechselseitig in einen Unterbietungswettbewerb zwingen, der ihre De-facto-Souveränität, also die Freiheit, bestimmte politische Programme und Ziele effektiv zu verfolgen, beschneidet.

Die zweite Ursache des Steuerwettbewerbs liegt in der politisch herbeigeführten Liberalisierung des internationalen Kapitalverkehrs: Ein Aspekt dieser Liberalisierung ist seit den 1920er Jahren die Vermeidung von Doppelbesteuerung. Unter Führung des Völkerbunds und später der OECD wurden im Laufe der Jahrzehnte Prinzipien erarbeitet, die verhindern sollten, dass sowohl das Herkunftsland als auch der Quellenstaat, in dem der zu versteuernde Ertrag entsteht oder das zu versteuernde Vermögen wirtschaftlich eingesetzt wird, grenzüberschreitende Investitionen besteuern. In diesen Prinzipien, die in Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) umgesetzt wurden, spiegelt sich die De-jure-Souveränität. Sie sind so ausgestaltet, dass sie den Staaten Besteuerungsrechte formal zuteilen, ihnen aber maximale Freiheit lassen, ob und wie sie diese Rechte ausüben. So beseitigt das DBA-Regime mit der Doppelbesteuerung ein Hemmnis für internationale Investitionen, ermöglicht aber die doppelte Nichtbesteuerung. Die Tragweite dieses Konstruktionsfehlers wurde erst nach der Deregulierung der globalen Finanzmärkte und der mit ihr einhergehenden Vervielfachung internationaler Transaktionen deutlich.[2] Es entstand der internationale Steuerwettbewerb und mit ihm die entsprechende ökonomische Theorie.

Im ursprünglichen Modell des Ökonomen Charles Tiebout konkurrieren Gebietskörperschaften um mobile Steuerzahler. Durch die "Abstimmung mit den Füßen" ordnen sich die Steuerzahler der Gebietskörperschaft mit der gewünschten Ausstattung an öffentlichen Gütern zu. In Analogie zu Märkten für Privatgüter stellen Steuern also einen Preis dar, dessen Höhe der Nachfrage nach öffentlichen Leistungen entspricht. Der Steuerwettbewerb führt demnach zu einer effizienten Verteilung öffentlicher Güter.[3] Für die meisten Ökonomen ist diese Modellaussage jedoch nicht haltbar, da sie "fiskalische Externalitäten" ignoriert. In der strategischen Interaktion orientieren sich Regierungen nämlich am individuell vorteilhaften Zufluss des mobilen Faktors, übersehen dabei aber den entstehenden, kollektiv schädlichen Unterbietungswettbewerb. Im Ergebnis sind die Steuern überall ineffizient niedrig und alle Staaten mit öffentlichen Gütern unterversorgt.[4]

Eine wichtige Erweiterung des Standardmodells betrifft die Bevölkerungsgröße eines Landes. Kleine Staaten können relativ zu ihrer Bevölkerung mehr ausländisches Kapital anziehen als große Staaten. Sie können die Einnahmeverluste, die sich aus niedrigeren Steuersätzen ergeben, also durch den herbeigeführten Zufluss ausländischen Kapitals ausgleichen. Da dies großen Staaten nicht möglich ist, erheben kleine Staaten im Steuerwettbewerb niedrigere Sätze und erhöhen gleichzeitig ihre Wohlfahrt. Aufgrund ihrer niedrigen Sätze gewinnen sie aber weniger hinzu, als die Großen an Wohlfahrt verlieren.[5] Das Modell des "asymmetrischen Steuerwettbewerbs" erklärt, warum fast alle Steueroasen kleine Staaten sind.

Um Steuerwettbewerb zu verstehen, ist außerdem die Unterscheidung zwischen realem und virtuellem Wettbewerb wichtig. Bei ersterem konkurrieren die Staaten um reale ökonomische Aktivität, also ausländische Direktinvestitionen. Da Standortentscheidungen auch von Faktoren wie Bildungsniveau, Arbeitskosten, Marktzugang und lokaler Infrastruktur abhängen, ist der Einfluss der Steuerpolitik hier erkennbar, aber nicht sehr hoch.[6] Der virtuelle Wettbewerb hingegen führt zu Steuervermeidung und Steuerhinterziehung.

Die legale Steuervermeidung von Konzernen wird durch den Wettbewerb um sogenannte Papiergewinne ermöglicht. Steueroasen nehmen Zins- oder Lizenzeinkünfte beispielsweise von der Besteuerung aus oder erkennen firmeninterne Verrechnungspreise ungeprüft an. Unternehmen können dort also Gesellschaften gründen, die Konzerntöchter in Normalsteuerländern mit Krediten finanzieren und deren Gewinne über Zinszahlungen absaugen. Eine andere Strategie ist die Auslagerung von Lizenzrechten an diese Gesellschaften. Die Konzerntöchter in Normalsteuerländern müssen dann hohe Lizenzgebühren für die Nutzung von Software oder Markenrechten abführen, sodass dort (gewinn- und steuermindernde) Kosten entstehen, während der zu versteuernde Gewinn in der Steueroase realisiert wird. Empirisch zeigt sich, dass die deklarierten Unternehmensgewinne tatsächlich stark auf Steuersatzdifferenziale zwischen Staaten reagieren.[7]

Die illegale Steuerhinterziehung insbesondere von Privatanlegern wird hingegen durch die zwischenstaatliche Konkurrenz um Portfolioanlagen ermöglicht. Das Geschäftsmodell der Steueroasen basiert hier auf extrem niedrigen oder gar keinen Steuern auf Kapitalerträge und einem strikten Bankgeheimnis. Dazu werden häufig Stiftungen, Trusts oder Briefkastenfirmen angeboten, die es Investoren erlauben, anonym zu bleiben und ihre Kapitaleinkünfte entgegen ihrer rechtlichen Verpflichtung vor dem Finanzamt am Wohnsitz zu verstecken.[8]

In der Praxis geht es also überwiegend um virtuellen Wettbewerb: Anders als in den eingangs vorgestellten Modellen ziehen Steueroasen meist wenig realwirtschaftliche Aktivität an. Die Steuerzahler bleiben mit ihren Produktionsstandorten beziehungsweise Wohnsitzen in den Normalsteuerländern und verlagern lediglich ihre steuerpflichtigen Einkünfte oder Vermögen in Steueroasen. Sie nutzen also Infrastruktur und öffentliche Güter in den Ländern, in denen sie produzieren oder leben, ohne sich im vorgesehenen Umfang an deren Finanzierung zu beteiligen. Statt mit funktionierendem Wettbewerb haben wir es mit Schwarzfahrerei zu tun.

Obwohl der Steuerwettbewerb die Gesamtwohlfahrt mindert, produziert er Gewinner und Verlierer. Bei erster Betrachtung verlieren die großen, wirtschaftlich starken Länder, während Steueroasen profitieren, indem sie Buchgewinne und Portfoliokapital anziehen. Der Wirtschaftswissenschaftler Gabriel Zucman schätzt, dass Steuervermeidung allein die USA 150 Milliarden Euro jährlich kostet, während Steuerhinterziehung weltweit pro Jahr Einnahmeausfälle in Höhe von 190 Milliarden Euro produziert.[9]

Auch in Bezug auf die Verteilung der Steuerlast ergeben sich innerhalb der großen Industrieländer Probleme. Erstens hat die Art der Steuersenkungen Konsequenzen für die Verteilung der Steuerlast auf verschiedene Unternehmensgruppen. So haben die Industrieländer die Bemessungsgrundlagen verbreitert, um die Absenkung der nominalen Körperschaftsteuersätze zumindest teilweise zu finanzieren. Alle Unternehmen profitieren von der Absenkung der Sätze, aber nur die kleinen und mittelständischen Unternehmen sind von der Erweiterung der Bemessungsgrundlage betroffen, da sie weniger Möglichkeiten zur Gewinnverlagerung haben als multinationale Konzerne.[10] Zweitens kommt es zu einer Überwälzung der Steuerlast von mobilem Kapital auf immobile Faktoren wie Arbeit und Konsum.[11]

Steueroasen profitieren hingegen vom Steuerwettbewerb. Zwischen 1982 und 1999 erzielten sie höhere Wachstumsraten als der Rest der Welt, allerdings mit erheblichen Schwankungen, abhängig von der Qualität ihrer jeweiligen Institutionen.[12] Die angezogenen Investitionen fließen jedoch nicht in die Realwirtschaft der Steueroasen, sondern lediglich in Anlagedepots, Stiftungen und Trusts. Der Wachstumseffekt in den Steueroasen beschränkt sich deshalb auf ein höheres Geschäftsaufkommen in der Finanzbranche. Dieses einseitige Wachstum führt die Länder jedoch in eine politische und ökonomische Abhängigkeit, die man analog zum bekannteren Ressourcenfluch als Finanzfluch bezeichnen kann.[13]

Zusammengefasst: Der Steuerwettbewerb produziert einen globalen Wohlfahrtsverlust, der den Industriestaaten hohe Kosten aufbürdet. Die Steueroasen profitieren, die Nachhaltigkeit ihrer Gewinne ist aber zweifelhaft. In der funktionalen und interpersonalen Verteilungsperspektive profitiert eine kleine Zahl von Kapitalbesitzern zulasten vieler Arbeitnehmerinnen und Konsumenten.


Fußnoten

1.
Vgl. hier und im Folgenden Thomas Rixen, From Double Tax Avoidance to Tax Competition, in: Review of International Political Economy 2/2011, S. 197–227.
2.
Vgl. Eric Helleiner, States and the Reemergence of Global Finance, Ithaca 1994.
3.
Vgl. Charles M. Tiebout, A Pure Theory of Local Expenditures, in: Journal of Political Economy 5/1956, S. 416–424.
4.
Vgl. George R. Zodrow/Peter Mieszkowski, Pigou, Tiebout, Property Taxation, and the Underprovision of Local Public Goods, in: Journal of Urban Economics 19/1986, S. 356–370.
5.
Vgl. Sam Bucovetsky, Asymmetric Tax Competition, in: Journal of Urban Economics 2/1991, S. 167–181.
6.
Vgl. Ruud A. de Mooij/Sjef Ederveen, Corporate Tax Elasticities: A Reader’s Guide to Empirical Findings, in: Oxford Review of Economic Policy 4/2008, S. 680–697.
7.
Vgl. ebd.
8.
Vgl. Ronen Palan/Richard Murphy/Christina Chavagneux, Tax Havens. How Globalization Really Works, Ithaca 2010.
9.
Vgl. Gabriel Zucman, Taxing Across Borders, in: Journal of Economic Perspectives 4/2014, S. 121–148.
10.
Vgl. Michael P. Devereux/Rachel Griffith/Alexander Klemm, Corporate Income Tax Reforms and International Tax Competition, in: Economic Policy 35/2002, S. 451–495.
11.
Vgl. z. B. Hannes Winner, Has Tax Competition Emerged in OECD Countries? Evidence from Panel Data, in: International Tax and Public Finance 5/2005, S. 667–687.
12.
Vgl. James R. Hines, Do Tax Havens Flourish?, in: James M. Poterba (Hrsg.), Tax Policy and the Economy, Bd. 19, Cambridge 2005, S. 65–100.
13.
Nicholas Shaxson/John Christensen/Duncan Wigan, The Finance Curse: Britain and the World Economy, in: British Journal of Politics and International Relations 1/2016, S. 255–269.
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Autoren: Lukas Hakelberg, Thomas Rixen für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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