Mitarbeiter arbeiten am PC in den Büros im Google Finanzcenter in Schanghai.
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Der Arbeitsmarkt als Problem und Politikum. Entwicklungslinien und aktuelle Tendenzen


23.6.2017
Arbeitslosigkeit und Arbeitsmarktpolitik sind zentral für die politische Debatte – ganz besonders in Wahlkampfzeiten. Das hängt wesentlich mit der Schlüsselfunktion von Arbeit für die moderne Gesellschaft zusammen, da "Einkommens-, Teilhabe- und Lebenschancen direkt oder durch Vermittlung privater und öffentlicher Haushalte an die Erwerbsarbeit gekoppelt sind".[1] Jedoch sind Arbeitslosigkeit, Ungleichheit und soziale Risiken nicht nur die Folge einer kapitalistischen Marktdynamik, sondern ebenso sehr durch staatliche Eingriffe oder Unterlassungen geprägt. Hohe Arbeitslosigkeit oder "schlechte" Arbeit sind also die Folgen eines Versagens sowohl vom Markt als auch vom Staat. Allerdings liegt die "Haftung" asymmetrisch beim Staat, denn vor allem dieser wird mit hohen Erwartungen und Ansprüchen konfrontiert, während der Markt weitgehend anonym bleibt.

Die staatlichen Maßnahmen folgen dabei ganz unterschiedlichen Leitvorstellungen und Funktionszusammenhängen: Einerseits können sie als soziale Grundrechte oder Bürgerrechte konzipiert werden, woraus sich dann ein Recht auf Arbeit oder zumindest auf eine monetäre Kompensation, die ein menschenwürdiges Leben erlaubt, ableiten lässt. Andererseits gibt es auch eine ökonomische (keynesianische) Begründung für ein Eingreifen des Staates, das dann vor allem der Stabilisierung der wirtschaftlichen Entwicklung dient und in der Krise nachfragestimulierend wirkt, eben durch das Arbeitslosengeld und den privaten Konsum. Im Hinblick auf Parteien und Wahlen ist in diesem Zusammenhang lange von einer politischen Wahloption ausgegangen worden, in der die sozialdemokratischen Parteien eher für die Bewältigung von Arbeitslosigkeit stehen, während die bürgerlichen Parteien eher die Geldwertstabilität präferieren, was den Interessen großer Teile ihrer jeweiligen Wählerschaft entspricht. Dem ehemaligen Bundeskanzler Helmut Schmidt (SPD) wird der Satz zugeschrieben, dass ihm fünf Prozent Inflation lieber wären als fünf Prozent Arbeitslosigkeit. Mittlerweile ist dieser ökonomische trade-off ebenso umstritten wie die parteipolitischen Positionen und Zuordnungen.[2]

Die aktuellen Diskussionen entzünden sich freilich weniger am Ausmaß der Arbeitslosigkeit, da hierzulande die Zahlen recht niedrig sind, sondern eher an den konkreten Maßnahmen und Reformen seit der Jahrtausendwende, deren Wirkung und Legitimität umstritten sind. Das gilt besonders für die sogenannten Hartz-Reformen. Dabei steht die Höhe und die Dauer von Leistungen – und damit indirekt der Zwang zu Arbeit – im Mittelpunkt. Freilich steckt hinter diesen häufig normativ geführten Debatten ein ökonomisches Dilemma: Auf der einen Seite ist der Druck, schnell wieder in (irgendeine) Arbeit zurückzukehren, insofern richtig, weil mit zunehmender Dauer der Arbeitslosigkeit die Chancen auf einen Wiedereinstieg erheblich sinken.[3] Auf der anderen Seite ermöglicht eine längere Suche einen besseren Fit zwischen Qualifikation und Arbeitsplatz – und gewährleistet eine individuelle Freiheit, die durch die geleisteten Beiträge begründet wird. Insofern kollidieren in der Arbeitsmarktpolitik vor allem in jüngster Zeit unterschiedliche politische Machtverhältnisse und Interessenlagen, auseinanderdriftende normative Erwartungen und gesellschaftliche Zielvorstellungen sowie divergente ökonomische Funktionsmechanismen. Das erklärt, warum das Thema so strittig ist und es immer wieder zu unterschiedlich erfolgreichen Reformen kommt.

Als Arbeitsmarktpolitik werden – so eine gängige Definition – diejenigen politischen Interventionen und Regulierungen bezeichnet, die den Austausch von Angebot und Nachfrage an Arbeitskraft auf dem Arbeitsmarkt stimulieren sollen. Dabei wird üblicherweise zwischen passiver und aktiver Arbeitsmarktpolitik unterschieden.[4] Zu den wesentlichen Akteuren zählen neben der Bundesregierung und der Bundesagentur für Arbeit (BA) samt deren korporatistischer Leitung ebenfalls die Länder, die Kommunen sowie die Europäische Union. Derzeit (März 2017) sind nach Angaben der Bundesagentur bei einer Arbeitslosenquote von sechs Prozent (das heißt 2,66 Millionen Menschen) rund eine Million Menschen in arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen; rund 250000 im Bereich Aktivierung beruflicher Eingliederung; etwa 380000 in den Bereichen Berufswahl, Berufsausbildung und berufliche Weiterbildung sowie 70000 im Bereich der besonderen Maßnahmen für behinderte Menschen und 90000 in Beschäftigung schaffenden Maßnahmen. Ein Blick auf die historische Entwicklung kann helfen, zu erklären, welcher Logik die deutsche Arbeitsmarktpolitik folgt, welche grundlegenden Strategien entwickelt worden sind und welche Defizite, Diskrepanzen oder Pfadänderungen vorliegen.

Geschichte der Arbeitsmarktpolitik: Von Weimar bis heute



Das Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung von 1927 bildet den Grundstein der Arbeitsförderung in Deutschland. Damit wurde auf die dramatischen Erfahrungen aus der Massenarbeitslosigkeit infolge des Ersten Weltkriegs, der Novemberrevolution und der Hyperinflation reagiert und Arbeitslosigkeit als ein gesamtgesellschaftliches Phänomen und entsprechend kollektiv zu bewältigendes Risiko wahrgenommen. Die Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung bildete einen weiteren Zweig der Sozialversicherungen, finanzierte sich vor allem über Beiträge und war eine selbstverwaltete Körperschaft, also mit Beteiligung von Arbeitgebern und Gewerkschaften. Sie war also weder – wie in anderen Ländern – eine rein staatliche, steuerfinanzierte Behörde mit Ansprüchen aller Bürger noch eine gewerkschaftliche Selbsthilfeeinrichtung.

Nach der Wiederaufbauphase und dem Wirtschaftsboom verschlechterte sich die Entwicklung. Zu Beginn der 1950er Jahre waren über zwei Millionen Menschen arbeitslos – was einer Quote von rund zwölf Prozent entspricht. Der Aufbau der Bundesanstalt für Arbeit (ab 1952) knüpfte an die Instrumente und Institutionen der Weimarer Republik an. Mit dem Arbeitsförderungsgesetz (AFG) von 1969 kam es nach weiteren Wachstumseinbrüchen zu einer Ausweitung, die für die Folgezeit das Instrumentarium der Arbeitsmarktpolitik beziehungsweise Arbeitsförderung prägt. Neben der generellen Reformstimmung dieser Jahre trat eine keynesianische Komponente in der Begründung der Arbeitsmarktpolitik hinzu, wonach durch die (passiven) Lohnersatzleistungen eine Nachfragestabilisierung erfolgte. Zugleich gewannen Qualifizierungsmaßnahmen an Bedeutung, um den sich abzeichnenden Herausforderungen Rechnung zu tragen. Allerdings zeigten die "ökonomischen Veränderungen der 1970er Jahre (…) der Arbeitsmarktpolitik bald ihre Grenzen auf. Die Hoffnung, Vollbeschäftigung durch staatliches Handeln herstellen und sichern zu können, blieb letztlich eine Illusion".[5] Immer wieder stieg die Arbeitslosigkeit an – ebenso wie die Kosten; vor allem die aktiven Maßnahmen fielen dabei immer wieder fiskalischen Sparüberlegungen zum Opfer.

Ein weiterer großer Einschnitt in die Arbeitsmarktpolitik war nach 1989 die Herstellung der Deutschen Einheit; hier wurde durch den schnellen "Institutionentransfer"[6] die Kontinuität des im Westen etablierten Politikpfades ebenfalls gewahrt. In den neuen Bundesländern kam es angesichts einer massiven Krise am Arbeitsmarkt zu einer bislang einmaligen Ausweitung des Einsatzes arbeitsmarktpolitischer Instrumente: Kurzarbeit sollte die Arbeit strecken und den Anstieg der Arbeitslosigkeit eindämmen, ältere Arbeitnehmer sollten durch Frühverrentung dem Arbeitsmarkt entzogen und ein Teil der Arbeitslosen durch diverse Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen auf einem zweiten Arbeitsmarkt untergebracht werden. Die fiskalischen Folgen dieser Aktivitäten waren enorm und die Staatsverschuldung wuchs entsprechend, die Erfolge blieben jedoch eher durchwachsen.

Mit der ersten rot-grünen Koalition wurde ab 1998 mit dem JobAktiv-Gesetz[7] ein Wechsel zur "Aktivierung" als neuem Strategieelement der deutschen Arbeitsmarktpolitik eingeleitet. Dieses ist zentral mit den Vorschlägen der "Kommission für Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt" (Hartz-Kommission) verbunden. Auf der Basis dieser Empfehlungen wurden die Arbeitsverwaltung und die Arbeitsvermittlung grundlegend umstrukturiert und mit neuen Instrumenten versehen. Dabei sollte die Bundesanstalt für Arbeit zum kundenorientierten, modernen Dienstleister am Arbeitsmarkt werden und das traditionelle Nebeneinander von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe durch eine einheitliche Grundsicherung für Arbeitsuchende ersetzt werden. Im Einzelnen geht es um Folgendes:
  • Hartz I und II (2003): In den Agenturen für Arbeit wurden Personal-Service-Agenturen eingerichtet, viele Auflagen der Leiharbeit gestrichen und neue Instrumente eingeführt: etwa Mini- und Midi-Jobs, das heißt geringfügige Beschäftigung ohne oder mit verringerten Sozialversicherungsbeiträgen und "Ich-AGs", also eine finanzielle Unterstützung für Arbeitslose, die sich selbstständig machen wollen.
  • Hartz III (2004): Die Bundesanstalt wurde zur Bundesagentur für Arbeit mit einer dreigliedrigen Struktur aus Zentrale, Regionaldirektionen und örtlichen Agenturen sowie Jobcentern. Fallmanager sollen sich intensiver um die Langzeitarbeitslosen kümmern.
  • Hartz IV (2005): Die bisher getrennte Arbeitslosen- und Sozialhilfe wurden zum neuen Arbeitslosengeld II zusammengelegt. Anstelle der Kommunen wurden die Arbeitsagenturen und damit der Bund zuständig. Das Hartz IV genannte Arbeitslosengeld II greift nach einem Jahr; der Regelsatz ist deutlich niedriger als das lohnbezogene Arbeitslosengeld I. Um den Übergang in Arbeit zu flexibilisieren, können Hartz-IV-Empfänger ihren Regelsatz um einen Euro Arbeitslohn pro Stunde aufstocken.[8]
Vor allem die als "Hartz IV" bekannt gewordenen Maßnahmen haben zu öffentlichen Diskussionen und Widerstand der Betroffenen geführt. Besonders kritisiert werden der drohende Verlust des Lebensstandards bei längerer Arbeitslosigkeit durch das neue, nicht mehr lohnbezogene Arbeitslosengeld II sowie der Mangel an Fördern im Verhältnis zum durchgesetzten Fordern. Nicht wenige Probleme bei der Umsetzung resultierten daraus, dass sowohl Ziele und Instrumente als auch Organisation und Kompetenzverteilung (Agentur statt Anstalt, Ende der kommunalen Zuständigkeit, neue Jobcenter) gleichzeitig geändert wurden. Zudem wurde die Reform nicht gut kommuniziert: Positive Elemente wie die Öffnung der arbeitsmarkpolitischen Maßnahmen und Leistungen für bislang nicht versicherte, aber arbeitsfähige und arbeitsuchende Menschen wie Schüler und Studierende nach ihrem Abschluss oder aber die finanzielle Entlastung der Kommunen wurden kaum wahrgenommen. Zu erwähnen ist ferner die bemerkenswert starke Evidenzbasierung der Arbeitsmarktpolitik in dieser Phase; damit verband sich eine Evaluation von Programmen und Maßnahmen aus mikroökomischen und psychologischen Perspektiven. Viele Instrumente wurden dabei als relativ unwirksam beschrieben, der Reformdruck also wissenschaftlich untermauert.[9]

Mit dem Regierungsantritt von Angela Merkel 2005 kehrte eine gewisse Ruhe in die Arbeitsmarktpolitik ein. Diverse Maßnahmen und Instrumente aus der Reformphase wurden evaluiert und nachgesteuert. Im Zuge der Wirtschaftskrise nach 2008 betrieb die Regierung eine quasi keynesianische Beschäftigungspolitik: Durch Maßnahmen wie zwei Konjunkturpakete, kürzere Arbeitszeiten, die Einführung von Kurzarbeit und den Aufbau von positiven Arbeitszeitkonten kam es zu einer Erholung und seit 2010 sogar zu Arbeitsplatzrekorden, was bis heute anhält.[10]

Drei wichtige Neuerungen in der Arbeitsmarktpolitik der vergangenen Jahre sind noch zu erwähnen. Sie betreffen zum einen die Vereinbarkeit von Familie und Beruf beziehungsweise die Unterstützung von Frauen am Arbeitsmarkt (etwa Änderungen des Teilzeit- und Mutterschutzrechts) sowie die Einführung eines gesetzlichen Mindestlohns von brutto 8,50 Euro pro Stunde (zum 1. Januar 2015). Dies betrifft knapp vier Millionen Menschen in Deutschland und gilt als Versuch, Prekariat und working poor [11] einzudämmen – eine Strategie, die bereits Merkels Amtsvorgänger Gerhard Schröder versuchte, um die Aktivierungspolitik zu ergänzen, damals aber wegen der verfassungsrechtlichen Bedeutung der Tarifautonomie und der Skepsis der Gewerkschaften scheiterte. Ferner sind angesichts der jüngsten Entwicklungen die Maßnahmen für Leistungsberechtigte nach dem Asylbewerberleistungsgesetz verstärkt worden. Dabei geht es etwa um eine niedrigschwellige Heranführung an den deutschen Arbeitsmarkt sowie das Angebot einer sinnvollen und gemeinnützigen Betätigung während des Asylverfahrens. Für Menschen mit einer guten Bleibeperspektive und für rechtlich Geduldete sowie für Inhaber bestimmter humanitärer Aufenthaltstitel soll außerdem der Zugang zu Leistungen der Arbeitsmarkt- und Ausbildungsförderung nach dem Sozialgesetzbuch III erleichtert werden.[12]


Fußnoten

1.
Armin Pongs, In welcher Gesellschaft leben wir eigentlich? Gesellschaftskonzepte im Vergleich, Band 1, München 1999, hier S. 201. Grundlegend dazu Claus Offe, "Arbeitsgesellschaft". Strukturprobleme und Zukunftsperspektiven, Frankfurt/M. 1984.
2.
Vgl. Josef Schmid/Daniel Buhr, Wirtschaftspolitik, Paderborn 2015, insb. Kap. 6.2 sowie APuZ 27/2009 (Arbeitsmarktpolitik) und 14–15/2012 (Vollbeschäftigung).
3.
Zudem hat der ausgeübte Druck auch den Zweck, die Zahl sogenannter Trittbrettfahrer oder free rider, das heißt Menschen, die das System ausnutzen wollen und sich einer Arbeit verweigern, gering zu halten.
4.
Vgl. Schmid/Buhr (Anm. 2); Silke Bothfeld/Werner Sesselmeier/Claudia Bogedan, Arbeitsmarktpolitik in der sozialen Marktwirtschaft. Vom Arbeitsförderungsgesetz zum Sozialgesetzbuch II und III, Wiesbaden 2012.
5.
Hans-Walter Schmuhl, Zur Geschichte der Arbeitsmarktpolitik in Deutschland, Vortrag, 2. Werkstattgespräch des Projektverbundes Sozioökonomische Berichterstattung: Regulierung des Umbruchs – Umbruch der Regulierung?, Göttingen, 9./10.3.2006, S. 8; zum Gesamten auch Schmidt/Buhr (Anm. 2) und Bothfeld/Sesselmeier/Bogedan (Anm. 4).
6.
Gerhard Lehmbruch, Institutionentransfer. Zur politischen Logik der Verwaltungsintegration in Deutschland, in: Wolfgang Seibel et al. (Hrsg.), Verwaltungsreform und Verwaltungspolitik im Prozeß der deutschen Einigung, Baden-Baden 1993, S. 41–66.
7.
Das 2002 in Kraft getretene JobAktiv-Gesetz sollte für eine schnellere Vermittlung von Stellensuchenden sorgen. Es sah unter anderen eine Job-Rotation vor, bei der Arbeitslose für eine bestimmte Zeit für einen Beschäftigten einspringen, der sich währenddessen weiterbildet.
8.
Vgl. etwa Schmid/Buhr (Anm. 2). Die Regelsätze betragen seit dem 1. Januar 2017 für einen alleinstehenden Empfänger von Arbeitslosengeld II monatlich 409 Euro, für volljährige Mitglieder einer Bedarfsgemeinschaft 368 Euro, für 6–14-Jährige 291 Euro.
9.
Christian Brinkmann/Susanne Koch/Hans Gerhard Mendius, Wirkungsforschung und Politikberatung – eine Gratwanderung? Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, Beiträge zur Arbeitsmarkt- und Berufsforschung 300/2006. Der politisch-institutionelle Pfandwandel korreliert also mit einem wissenschaftlichen Paradigmenwechsel.
10.
Vgl. Tim Obermeier/Jürgen Kühl, Arbeitsmarktpolitische Reaktionen auf die Krise: Deutschland und Europa, 11.11.2016, http://www.bpb.de/187861«.
11.
Als working poor werden Beschäftigte bezeichnet, die trotz bezahlter Arbeit unterhalb der nationalen Armutsgrenze (60 Prozent des durchschnittlichen Vollzeiterwerbseinkommens) leben.
12.
Vgl. Bundesministerium für Arbeit und Soziales, Referentenentwurf zu einem Gesetz zur Integration von Asylsuchenden in den Ausbildungs- und Arbeitsmarkt, Bearbeitungsstand: 14.4.2016, http://www.bmas.de/SharedDocs/Downloads/DE/PDF-Meldungen/2016/entwurf-integrationsgesetz.pdf?__blob=publicationFile&v=4«.
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Autor: Josef Schmid für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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