Eine Gruppe Kindergartenkinder mit Betreuer und Spaziergaenger gehen durch eine Allee herbstlich gefaerbter Laubbaeume an der Dreisam in Freiburg, 27.10.2016.

21.7.2017 | Von:
Irene Gerlach

Familienpolitik in der Bundesrepublik. Kleine Politikfeldgeschichte

Rasante Entwicklung in zwei Jahrzehnten

Die Gesetzesänderungen der vergangenen zwei Jahrzehnte – seit dem Paradigmenwechsel um die Jahrtausendwende – spiegeln letztlich den Wandel gesellschaftlicher Leitbilder wider. Elternschaft wurde im Hinblick auf viele Aspekte und von unterschiedlichen Akteuren neu beziehungsweise umdefiniert und zwar unter drei Perspektiven: Familienleben ist erstens viel pluraler geworden als es je war, zweitens wird die bis vor wenigen Jahrzehnten selbstverständliche geschlechtsspezifische Arbeitsteilung zunehmend infrage gestellt, und drittens ist Familienleben eingebunden in Kooperations- und Unterstützungsangebote, die es so zuvor nicht gab. Welche Konsequenzen ergeben diese drei Veränderungsperspektiven für die Familienpolitik?

Pluralisierung
Bis in die zweite Hälfte des 20. Jahrhunderts hinein galt die auf der Ehe basierende Familie mit geschlechtsspezifischer Arbeitsteilung zwischen Erwerbs- und Familienarbeit nicht nur als Idealform von Familie und quasi normativer Prototyp, sondern wurde auch rechtlich entsprechend gefestigt. Heute ist dagegen das Ausmaß der Deinstitutionalisierung von Familie und Elternschaft fortgeschritten, unter anderem abzulesen an der deutlich gewachsenen Anzahl der nicht ehelich geborenen Kinder und von nicht ehelichen Lebensgemeinschaften mit Kindern. Eine vergleichsweise hohe Zahl von Trennungen und Scheidungen und davon betroffenen Kindern führt in der Konsequenz zu einer wachsenden Anzahl abschnittsweiser und/oder langfristiger Alleinerziehender sowie zu Stief-, Fortsetzungs- und Patchworkfamilien. Rechtliche und soziale Elternschaft können dabei in ein hochgradig konfliktäres Verhältnis geraten. Und vor allem ist das Risiko, von Transferzahlungen abhängig zu sein, bei Alleinerziehenden im Vergleich zu erwerbstätigen Paarfamilien stark erhöht.[9]

Mit dem Lebenspartnerschaftsgesetz wurde ab 2001 die Grundlage für formalisierte Lebensgemeinschaften gleichgeschlechtlicher Paare gelegt. In Stufen wurde zunächst das kleine Sorgerecht, später die Stiefkindadoption und die Adoption für eine/n Partner/in eingeführt, sodass gelebte Familie eine nochmalige Erweiterung erfuhr. Die Ermöglichung der "Ehe für alle" im Sommer 2017 setzte dann das Signal vollständiger Gleichwertigkeit gleichgeschlechtlicher Partnerschaften. Dieser Pluralität von Familien, die durch die Möglichkeiten der Reproduktionsmedizin noch einmal erweitert wird, muss Familienpolitik heute gerecht werden.

Geschlechtsspezifische Arbeitsteilung
Die abnehmende Bedeutung geschlechtsspezifischer Arbeitsteilung zwischen Erwerbs- und Familienarbeit bringt für die Organisation von Elternschaft größere Herausforderungen mit sich. Die deutliche Mehrheit der Männer und Frauen möchte Erwerbsleben mit Elternschaft verbinden. Bisher ist die am häufigsten gelebte Form der Arbeitsteilung die väterliche Vollzeiterwerbstätigkeit in Kombination mit der mütterlichen Teilzeiterwerbstätigkeit. Wenn Väter und Mütter jedoch nach ihren Idealvorstellungen von Vereinbarkeit gefragt werden, so wünscht sich heute die Mehrheit der Eltern eine Umverteilung in der Zeitorganisation: Väter möchten sich (moderat) weniger in der Erwerbsarbeit engagieren und mehr in der Familie, Mütter wünschen sich erhöhte Erwerbsarbeitsvolumina. Die Umsetzung dieser Wünsche erfordert nicht nur eine Neuabstimmung von Geschlechterrollen und Arbeitsteilungsmustern bei den Paaren, sondern auch zwischen Eltern und ihrer Umwelt – von Betreuungseinrichtungen über Schulen bis zur Arbeitswelt – und setzt einen langfristigen Entwicklungsprozess voraus. Als gelungener "Treiber" in diesem Prozess hat sich die Einführung des Elterngeldes 2007 erwiesen. Auch wenn die meisten Väter nur für die zwei Partnermonate in Elternzeit gehen, zeigt sich hier eine Neugewichtung von Werten und Rollen in der Elternschaft.

Kooperations- und Unterstützungsstrukturen
Die Entwicklung von Kooperations- und Unterstützungsstrukturen für Eltern und vor allem im Hinblick auf die Vereinbarkeit von Familie und Beruf sowohl für Mütter als auch für Väter erfordert eine Justierung der Rahmenbedingungen in vielerlei Hinsicht. Frauen und Männer, Mütter und Väter müssen ihre gegenseitigen Erwartungen und ihre Beteiligung an der Erwerbs- und Familienarbeit miteinander neu bestimmen, durchaus auch aushandeln. In der Erwerbsarbeitswelt wird es zukünftig nicht zuletzt unter dem Gesichtspunkt der Fach- und Arbeitskräfteknappheit unverzichtbar sein, die von Mitarbeitenden geleistete Sorgearbeit immer mitzudenken und durch entsprechende Maßnahmen zu ermöglichen.[10] Dies kann nur geschehen, wenn die Betreuungsinfrastruktur weiter ausgebaut wird und Angebote auch flächendeckend zur Verfügung stehen (und bezahlbar sind).

Insbesondere die Arrangements innerhalb der Paare müssen unter den Bedingungen, die Staat und Arbeitswelt heute bieten, neu ausgehandelt und organisiert werden. Dabei darf nicht vergessen werden, dass Verhaltensänderungen und vor allem deren Aufnahme in das Recht träge Prozesse sind. 1958 hat der Gesetzgeber die gleichberechtigte Elternschaft eingeführt, und 1977 zog sich der Staat durch eine Änderung im Familienrecht aus der paarinternen Verteilung von Familien- und Erwerbsarbeit zurück. 1996 begann er mit der Schaffung eines Anrechts auf einen Betreuungsplatz für alle Drei- bis Sechsjährigen mit dem Aufbau von Infrastrukturangeboten, die Eltern verbindlich unterstützen, und 2013 weitete er das Angebot auf Kinder nach dem vollendeten 14. Lebensmonat aus. So gesehen ist eine Beteiligung von mittlerweile 34 Prozent der Väter an den Anträgen auf Elterngeld und -zeit einem atemberaubend schnellen Prozess seit 2007 zu verdanken.

Eine Entwicklung hin zu mehr Kooperation in der Praxis von Elternschaft ist auch unter weiteren Perspektiven festzustellen. Bezüglich der Kinder- und Jugendhilfe gilt spätestens seit dem Zwölften Kinder- und Jugendbericht 2005 das Konzept der "Erziehung in öffentlicher Verantwortung" als Maßstab. Dieses Verständnis bezog sich zunehmend nicht mehr wie zuvor auf Familien und Kinder in Not- beziehungsweise Ausnahmesituationen, sondern auf alle Kinder und deren Eltern. Die Schaffung von Anrechten auf Betreuung hatte einen deutlichen Ausbau der Kapazitäten und deren Nutzung zur Folge. Und auch an den Investitionen in Personal für Betreuung, Bildung und Erziehung ist das geänderte Familienpolitikverständnis gut abzulesen.[11] Zu identifizieren ist dieses Konzept der Eltern ergänzenden beziehungsweise unterstützenden öffentlichen Verantwortung ebenso in der nachhaltigen Verankerung von "frühen Hilfen" im Kinderschutzgesetz von 2012 und schließlich im Familienlastenausgleich zum Beispiel an der steuerlichen Anerkennung von Erziehungs- und Betreuungskosten sowie der Einführung des Bildungs- und Teilhabepakets für Kosten, die zuvor ausschließlich in der Verantwortung von Eltern gelegen hatten.

Eine Simulation der monetären Wirkungen von ehe- und familienfördernden Leistungen im Lebensverlauf zeigt: Wer heute etwas über 30 Jahre alt ist und ein Kind hat, erhält über sein Erwerbsleben verteilt staatliche Gelder in Höhe von 133000 Euro pro Haushalt, bei Haushalten ohne Kinder sind es 14000 Euro, bei Haushalten mit drei oder mehr Kindern 300000 Euro.[12] Es wird also deutlich, dass die "staatliche Gemeinschaft" des Artikel 6 GG ihr Wächteramt heute anders versteht und ausübt als noch vor wenigen Jahrzehnten. Zunehmend wird sie auch im Regelfall und präventiv sowie Eltern ergänzend und unterstützend tätig.

Fazit

Zusammengefasst kann durchaus konstatiert werden, dass die Rahmenbedingungen für Familie sich in den zurückliegenden Jahren verbessert haben. Ein zaghafter Hinweis darauf, dass auch (potenzielle) Eltern das so sehen, lässt sich an der gestiegenen Geburtenrate von 1,34 Kindern pro Frau 2005 auf 1,5 2015 ablesen. Dennoch hat sich die deutsche Gesellschaft gerade erst auf den Weg zur Unterstützung von (auch egalitärer) Elternschaft begeben. Schließlich bedeutet die Tatsache, dass der Anteil von Vätern an den Elternzeitanträgen heute 34 Prozent beträgt, umgekehrt auch, dass 66 Prozent der Väter keinen Antrag stellen. Dennoch kann hier festgehalten werden, dass mit den familienpolitischen Reformen und Investitionen der vergangenen zehn Jahre eine deutliche Erhöhung des Dekommodifizierungs- und Defamilisierungsanteils einherging, verursacht durch eine Neugewichtung der Verantwortlichkeit von Eltern und Staat bei Familienaufgaben.

Ob und wie kommende Regierungen diesen Weg weitergehen werden und inwiefern sich bestimmte Wahlversprechen umsetzen lassen und in den Verlauf der bisherigen Familienpolitik fügen, bleibt abzuwarten. Empfehlenswert wird es in jedem Fall sein, Familienpolitik auch zukünftig eher funktional als ideologisch-normativ zu begründen.

Fußnoten

9.
Siehe hierzu auch den Beitrag von Sabine Hübgen in dieser Ausgabe (Anm. d. Red.).
10.
Siehe hierzu auch den Beitrag von Nicole Beste-Fopma und Volker Baisch in dieser Ausgabe (Anm. d. Red.).
11.
Vgl. Gerlach, Eltern und Staat (Anm. 1), S. 66.
12.
Vgl. Holger Bonin et al., Mikrosimulation ausgewählter ehe- und familienbezogener Leistungen im Lebenszyklus, Mannheim 2013, S. IVf.
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Autor: Irene Gerlach für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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