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26.5.2002 | Von:
Robert Schnüll

Zielorientierte Mobilitätsplanung als Beitrag zur Nachhaltigkeit im Verkehrswesen

II. Ersatz der nachfrageorientierten durch eine zielorientierte Verkehrs- und Mobilitätsplanung

1. Planungsmethodik



Die nachfrageorientierte Mobilitätsplanungsmethodik der sechziger und siebziger Jahre (vgl. Abbildung 1, links), nach der auch die meisten traditionellen Regional- und Generalverkehrspläne erarbeitet wurden, versuchte, die Verkehrsinfrastruktur mit Hilfe umfangreicher prognostischer Berechnungen der Verkehrsnachfrageentwicklung baulich anzupassen (Anpassungsplanung). Infolge der in dieser Zeit stark zunehmenden Nachfrage im motorisierten Individualverkehr führte dieses Vorgehen zu einem einseitigen Ausbau der Straßeninfrastruktur. Über Leistungsfähigkeits- und Sicherheitsbilanzen wurde die funktionale Notwendigkeit dieser Verkehrsinfrastruktur in der Regel auch nachgewiesen. Die Wirkungen auf die Umwelt, aber auch auf die Ziele des Städtebaus wurden dabei nicht oder im Hinblick auf die Aufgabenverteilung zwischen den Verkehrssystemen nicht hinreichend berücksichtigt.

Diese nachfrageorientierte Planungsmethodik der Vergangenheit ist mit der starken Zunahme der Motorisierung aller Bevölkerungsgruppen immer problematischer geworden, da die Gesellschaft aus ökonomischen und ökologischen Gründen nicht bereit sein kann und darf, den Wettlauf zwischen Motorisierung und Verkehrswegebau als Folge der Nachfragebefriedigung zu akzeptieren. Es wird daher auch langfristig nicht gelingen, für die auf der Grundlage des freien Spiels der Kräfte prognostizierten Personen- und Güterverkehrsströme die erforderliche Verkehrsinfrastruktur zu schaffen. Vor allem in Ballungsräumen ist die Verkehrsinfrastruktur nicht unbegrenzt erweiterbar, so dass die nachfrageorientierte Mobilitätsplanung als Sackgasse zu betrachten ist.

Seit Anfang der achtziger Jahre setzt sich anstelle der reagierenden nachfrageorientierten Verkehrs- und Mobilitätsplanung immer mehr die agierende zielorientierte Mobilitätsplanung (vgl. Abbildung 1, rechts) durch, bei der stadt- und umweltorientierte Machbarkeitsstudien oder gesellschaftspolitische Zielvorgaben (Regionalstadtkonzepte, Sanierungsziele, verkehrssystemübergreifende Modal-Split-Vorgaben mit Vorrang umweltfreundlicher Verkehrssysteme, qualifizierte Nachfragesteuerung über Vermeidungs- und Verlagerungsstrategien) am Anfang des Mobilitätsplanungsprozesses stehen (Angebotsplanung).

Gleichzeitig wird das traditionelle, vorrangig baulich orientierte Maßnahmenspektrum für Netze, Strecken und Knotenpunkte durch Verkehrsbeeinflussungsanlagen - wie Geschwindigkeitsbeeinflussungs-, Stauwarn-, Wechselwegweisungs- und Fahrstreifensignalanlagen - und zunehmend auch durch nutzerorientierte Informations- und Verkehrsdienste erweitert. Informations- und Kommunikationstechniken sind dabei auch wichtige Bausteine eines systemübergreifenden, informatikorientierten Verkehrsmanagements. Durch diese Bausteine können verträgliche Verhaltensweisen für Umwelt und Gesellschaft gefördert, aber auch die Vorteilhaftigkeit von Alternativangeboten für die Verkehrsteilnehmer selbst verdeutlicht werden.

Die prognostizierte Verkehrsnachfrage und die Verkehrsplanungsmodelle dienen bei dieser Art der Verkehrsplanung nicht mehr vorrangig zur Bemessung von Verkehrsanlagen, sondern im Sinne von Politikberatung zur Abschätzung der Auswirkungen von Planungsmaßnahmen unter Berücksichtigung der gesellschaftspolitischen Zielvorgaben und der umfeldorientierten Randbedingungen.

Die zielorientierte Planungsmethodik unterstellt die Beeinflussbarkeit menschlicher Verhaltensweisen durch Überzeugung und Aufklärung über die Wirkung von Verhaltensweisen bzw. über alternative nutzerorientierte Verkehrsangebote sowie durch Vorgabe umweltgerechter bzw. stadtverträglicher Rahmenbedingungen. Diese müssen sich stärker als früher an den Zielen der Regional- und Stadtplanung, an der Eignung der verfügbaren Verkehrssysteme für bestimmte Verkehrsaufgaben, an finanziellen Obergrenzen und an der Durchsetzbarkeit in absehbaren Zeiträumen orientieren. Die Mobilität und die Freiheit der Verkehrsmittelwahl wird dabei nicht generell und schon gar nicht ideologisch in Frage gestellt. Zur Vermeidung unerwünschter Verkehrsfolgen werden allerdings gesellschaftliche Grenzen vorgegeben, in denen sich Mobilität und freie Verkehrsmittelwahl vollziehen können.

Die Orientierung an finanziellen und gesellschaftspolitischen Zielvorgaben sowie an der Durchführbarkeit bedeuten nicht den generellen Verzicht auf den Neubau von Straßen. Die Frage der Notwendigkeit einer Straßenverkehrsanlage und der Substituierbarkeit der Anpassungsplanung durch eine Angebotsplanung mit Vorrang umweltfreundlicher Verkehrsmittel wird jedoch stärker in den Vordergrund einer verantwortungsbewussten Abwägung gestellt als in der Vergangenheit. Diese Abwägung gilt im gleichen Maße auch für die Umweltverträglichkeit von Straßenverkehrsanlagen und für die Möglichkeit einer optimalen Ausnutzung vorhandener oder modifizierter Infrastrukturen mit betrieblichen und verkehrsorganisatorischen Maßnahmen.

Die zielorientierte Mobilitäts- und Verkehrsplanungsmethodik ist im vergangenen Jahrzehnt in Ansätzen bereits für einige Regionalverkehrs- und Verkehrsentwicklungspläne angewendet worden. In der Regel konnte jedoch nicht die ganze Palette denkbarer innovativer Maßnahmen in die Konzepte und ihre Umsetzung einbezogen werden. Dies gilt insbesondere für die Integration vernetzter, nutzerorientierter Informations- und Verkehrsdienste, da diese gegenwärtig erst in der Entwicklung sind und ihr Beitrag zu einer umfassenden und flexiblen Mobilitätsplanung noch nicht hinreichend erforscht ist.

2. Reduktionsstrategien



Die zielorientierte Planungsmethodik und die Forderung nach Nachhaltigkeit setzen - wie bereits dargelegt - voraus, dass die im freien Spiel der Kräfte entstehende Nachfrage im motorisierten Individualverkehr (MIV) reduziert wird. Dies kann (vgl. Abbildung 2) in den vier Stufen MIV vermeiden, MIV verlagern, Fahrzeugtechnik verbessern und nutzungsverträgliche Abwicklung des notwendigen MIV geschehen. Die Stärke der Pfeile in der Abbildung 2 soll andeuten, dass insbesondere in den beiden ersten Stufen erhebliche Anteile des motorisierten Individualverkehrs reduziert werden müssen, um in Stadtregionen mit den vielfach kurzen Fahrtweiten umwelt- und stadtverträgliche MIV-Anteile zu erreichen.

In der ersten Reduktionsstufe zeigt sich am deutlichsten die starke Verknüpfung von nachhaltiger Mobilitäts- und nachhaltiger Siedlungsplanung. Mit nicht verkehrsvermeidenden Raumstrukturen, die sich in der Vergangenheit aufgrund der kommunalen Planungshoheit und der begrenzten Einflussmöglichkeiten der Regionalplanung vorrangig unter dem Diktat nichtverkehrlicher Standortfaktoren (z. B. Bodenpreise) entwickelt haben, lassen sich nennenswerte Anteile von Zwangsmobilität nicht reduzieren. Andererseits wird man die kostengünstige Erreichbarkeit auch peripherer Wohnstandorte und die dortige Verfügbarkeit über Zweit- und Drittwagen bei der Wahl des Wohnstandortes künftig nicht mehr so selbstverständlich voraussetzen können wie in der Vergangenheit. Dazu wird auch die auf EU-Ebene zu erwartende kostenechte Preisgestaltung im individuellen motorisierten Personen- und Güterverkehr beitragen. Schließlich zeigt die in diesem Sommer aufgeheizt geführte Diskussion um die erhöhten Mineralölpreise, wie eng im Falle einer kostenechten Preisgestaltung im Verkehr die Siedlungs- und Mobilitätsplanung bei Standortentscheidungen miteinander verknüpft sind. Trotz der siedlungsstrukturellen Fehlentwicklungen der vergangenen Jahrzehnte ist die Lage der Menschen allerdings nicht hoffnungslos, da die in Deutschland ungeachtet aller planerischen Ohnmacht praktizierte Zentrenstruktur (dezentrale Konzentration mit Grund-, Mittel- und Oberzentren) die verkehrlich erwünschte Stadt der kurzen Wege langfristig immer noch ermöglicht und damit in Verbindung mit der Mischung immissionsverträglicher Flächennutzungen gute Rahmenbedingungen für die erforderliche Vermeidung von motorisiertem Individualverkehr bestehen.

In der zweiten Reduktionsstufe geht es darum, auf der regionalen und auf der kommunalen Ebene Planungsstrategien zu verfolgen, die die Verkehrsmittel des Umweltverbundes (ÖPNV, Fußgänger- und Radverkehr) im Sinne einer - notfalls betriebswirtschaftlich auch defizitären - Angebotsplanung offensiv fördern und den Autoverkehr aufgrund seines größeren spezifischen Flächenbedarfs im Sinne der Nachhaltigkeit bereichsweise mit verkehrsreduzierenden Beschränkungen (z. B. durch gebietsspezifische Stellplatz- und Fahrraumbewirtschaftungen) belegen.

Die nach der zweiten Reduktionsstufe verbleibende Verkehrsnachfrage im MIV ist in der Regel notwendig und durch Maßnahmen der Fahrzeugtechnik und der flächenhaften Verkehrsberuhigung umwelt- und nutzungsverträglich zu machen.

3. Nahverkehrsstrategien



Aus der dargestellten Kombination von schiebenden (push-) und ziehenden (pull-)-Maßnahmen leiten sich die in regionalen Verdichtungsräumen und in peripheren Räumen bzw. Randbezirken jeweils zweckmäßigen Nahverkehrsstrategien ab (vgl. Abbildung 3). Es ist eindeutig erkennbar, dass mit der Strategie "ÖPNV als Daseinsvorsorge" in einem Planungsraum nur geringe Nahverkehrsanteile (fünf bis zehn Prozent) erreichbar sind und der MIV als Vorrangsystem anzusehen ist. Diese Strategie führt im Allgemeinen nur zu einem Mindestbedienungsstandard im Nahverkehr (z. B. drei Fahrtenpaare je Tag) und ist daher nur in peripheren Räumen mit geringer Bevölkerungsdichte und gleichzeitig hoher Motorisierung akzeptabel.

Für regionale Verdichtungsräume kommen demgegenüber zumindest außerhalb der Schwachverkehrszeiten (abends, samstags, sonntags) nur die Strategien "ÖPNV als Konkurrenzsystem" und "ÖPNV als Vorrangsystem" in Betracht. Welche Zusatzqualitäten dabei angeboten werden sollen oder können, um die Haus-zu-Haus-bezogenen Reisezeitvorteile des MIV durch einen dichten Fahrplan zumindest teilweise auszugleichen, ist wegen der daraus resultierenden Betriebskosten (und in der Regel Defizite) eine fundamental politische Frage und damit wieder ein Beweis für die Notwendigkeit einer zielorientierten Mobilitätsplanung. Noch viel politischer ist natürlich die Frage, welche Restriktionen im MIV als flankierende Maßnahmen politisch erwünscht und durchsetzbar sind, um den ÖPNV zum Vorrangsystem zu machen und damit ÖPNV-Anteile von mehr als 50 Prozent bis 60 Prozent zu erreichen. Solche Restriktionen sind in dicht bebauten Gebieten mit begrenzter Flächenverfügbarkeit und straßenräumlichen Nutzungskonkurrenzen zwischen fließendem, ruhendem und lieferndem Kraftfahrzeugverkehr, mit öffentlichem Personennahverkehr, mit Fußgänger- und Radverkehr, mit Aufenthaltsansprüchen an die Seitenräume und Begrünung unentbehrlich [1] . Sie sind die Voraussetzung, um beispielsweise in Innenstädten, die bekanntlich in harter Konkurrenz zu peripheren Einkaufsstandorten stehen, attraktive Straßenräume mit guter gestalterischer Qualität und Aktivitätenvielfalt zu erreichen.

4. Planung als Ideologie?



Die dargestellte zielorientierte Planungsmethodik mit einer Mischung aus Angebotsplanungen und Restriktionen wird von den Anhängern einer nachfrageorientierten Mobilitätsplanung häufig als "ideologisch" abgetan, ohne dabei die eigene Ideologie zu erkennen und zu hinterfragen. Dem ist entgegenzuhalten, dass der Grundsatz des Gleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage in unserer Gesellschaft generell eine hohe Akzeptanz besitzt und auf das knappe Gut "innerstädtische Straßen- und Platzräume" daher zwangsläufig mit Nachfragesteuerungen zu reagieren ist.

Erinnert werden muss auch noch einmal daran, dass die Strategie der zielorientierten Mobilitätsplanung keine neue Idee ist. Inhaltlich ähnliche Planungsempfehlungen enthält bereits der wegen seiner Weitsicht immer noch aktuelle und lesenswerte Bericht der "Sachverständigenkommission zur Untersuchung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden"² aus dem Jahre 1965 (siehe Kasten).

Der zitierte Sachverständigenbericht war übrigens auch Grundlage des "Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes (GVFG)", mit dem in der Bundesrepublik Deutschland eine nunmehr fast 40 Jahre dauernde segensreiche Förderung der regionalen und kommunalen Nahverkehrssysteme möglich wurde.

5. Verkehrs- management



Wichtige Elemente einer zielorientierten Mobilitätsplanung sind betriebliche und verkehrsorganisatorische Maßnahmen, die unter dem Oberbegriff "Ver-kehrsmanagement" (VM) zusammengefasst werden. Die wichtigsten VM-Maßnahmen sollen im Folgenden aufgelistet werden sollen³. Abbildung 4 zeigt typische VM-Maßnahmen für den Güterverkehr. Die Optimierung der logistischen Transportketten mit Güterverkehrszentren und Regionallogistikkonzepten, die systemübergreifenden Verknüpfungen und die Beeinflussung des Nachfrageverhaltens sind dabei wichtige Bausteine einer zielorientierten Verkehrsplanung.

Analog enthält Abbildung 5 die wichtigsten VM-Maßnahmen für den Personenverkehr mit den Gruppen Individualverkehr (IV), Öffentlicher Personenverkehr (ÖV), Koordination von IV und ÖV und Beeinflussung des Nachfrageverhaltens.

Die Beeinflussung des Nachfrageverhaltens, eine dynamische Steuerung der Lichtsignalanlagen und die Beschleunigung von Nahverkehrsfahrzeugen sind dabei besonders wichtige Bausteine einer zielorientierten Mobilitätsplanung. [2]

6. Dynamischer Entwurf von Straßenverkehrsanlagen



Ein letzter innovativer Baustein der zielorientierten Planungsmethodik ist die bewusste Kombination entwurfstechnischer und betrieblich-organisatorischer Maßnahmen unter Einbeziehung "der Zeit als neue Entwurfsstrategie". Man kann diese Kombination auch "Dynamischer Entwurf von Straßenverkehrsanlagen" nennen.

Das Grundprinzip des dynamischen Entwurfs von Straßenverkehrsanlagen lässt sich wie folgt erläutern:

- Traditionell werden [3] Straßenverkehrsanlagen nach der Maximalnachfrage in den Spitzenstunden bemessen, obwohl die Verkehrsnachfrage über den Tag stark variiert. Diese stationäre (statische) Bemessung führt zu aufwendigen Bauwerken, die Straßenverkehrsanlagen nicht optimal auslastet und somit zu hohen Leistungsfähigkeitsreserven führt.

- In der Lichtsignaltechnik hat man demgegenüber die Statik der Festzeitsteuerungen schon seit Jahren verlassen und passt sich der (instationären) Verkehrsnachfrage durch die Signalprogrammauswahl bzw. durch die Signalprogrammbildung an. Die Folge sind optimal ausgenutzte Sraßenverkehrsanlagen, geringe (weil unnötige) Reserven und geringe Wartezeiten.

- Der Grundgedanke einer neuen, flächensparenden Entwurfsphilosophie ist nun, beide Strategien zu kombinieren, indem die Straßenverkehrsanlagen nur für eine Grundbelastung entworfen und gebaut werden und zur Bewältigung von Spitzenbelastungen auf die bauliche Anlage Elemente der Signaltechnik und der Telematik aufgesetzt werden. Diese noch in der Anfangsphase befindliche Entwurfsphilosophie versucht also, auf die dynamische (instationäre) Verkehrsnachfrage mit einem "dynamischen Entwurf" zu antworten.

Besonders erfolgversprechend anwendbar ist diese neue Entwurfsstrategie in planfreien Knotenpunkten von Autobahnen und bei der Optimierung von Stadtbahnen in engen innerörtlichen Straßenräumen.

Für die Integration betrieblicher Maßnahmen in planfreie Knotenpunkte von Autobahnen konnten in den Jahren 1995 bis 1997 anlässlich der Verkehrsplanungen für die Weltausstellung EXPO 2000 in einer Forschungsarbeit [4] konkrete Einsatzempfehlungen erarbeitet und umgesetzt werden. Sie machten es möglich, auf umfangreiche Ausbaumaßnahmen in den Autobahnknotenpunkten zu verzichten und damit der Forderung einer nachhaltigen Verkehrsplanung in hohem Maße gerecht zu werden.

Auch für die optimale Kombination entwurfstechnischer und betrieblicher Maßnahmen in Stadtbahnsystemen liegen nach mehr als zehnjähriger Forschungstätigkeit am hiesigen Institut nun konkrete Einsatzempfehlungen vor [5] , die im Sinne der Nachhaltigkeit bei Flächenmangel zu ausgewogeneren Streckenführungen und Querschnittaufteilungen als in der Vergangenheit führen werden.

Fußnoten

1.
Vgl. Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen, Empfehlungen für die Anlage von Hauptverkehrsstraßen EAHV 93. Ausgabe 1993; Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen, Empfehlungen für die Anlage von Erschließungsstraßen EAE 85/95, Ergänzte Fassung 1995; vgl. auch Robert Schnüll, Entwurf und Gestaltung von Erschließungsstraßen, in: Straßenverkehrstechnik, 39 (1995) 10, S. 453-459.
2.
Vgl. W. Ruske (Anm. 3).
3.
Vgl. ebd.
4.
Vgl. Stephan Hoffmann, Einsatzbereiche betrieblicher Maßnahmen an planfreien Knotenpunkten, Schriftenreihe Veröffentlichungen des Instituts für Verkehrswirtschaft, Straßenwesen und Städtebau der Universität Hannover, Heft 22, Hannover 1999.
5.
Vgl. Robert Schnüll, Beschleunigung von Nahverkehrsfahrzeugen mit unkonventionellen Entwurfs- und Steuerungsmaßnahmen, in: Der Nahverkehr, 15 (1997) 3, S. 35-45; Annette Albers, Dynamische Straßenraumfreigabe für Nahverkehrsfahrzeuge, Schriftenreihe Veröffentlichungen des Instituts für Verkehrswirtschaft, Straßenwesen und Städtebau der Universität Hannover, Hannover 1996 (Kurzfassung in: Der Nahverkehr, 15 [1997] 4, S. 19-26); Robert Schnüll u. a., Führung von Nahverkehrsfahrzeugen in Hauptverkehrsstraßen, Schriftenreihe Berichte der Bundesanstalt für Straßenwesen - Verkehrstechnik, Heft V 62, Bergisch Gladbach 1999 (Kurzfassung in: Der Nahverkehr, 16 (1998) 5, S. 19-24); Uwe Kloppe, Einsatzbereiche unkonventioneller Bahnkörperformen, Schriftenreihe Veröffentlichungen des Instituts für Verkehrswirtschaft, Straßenwesen und Städtebau der Universität Hannover, Heft 26, Hannover 2000.