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26.5.2002 | Von:

Demokratisierung als Aufgabe

Lässt sich Globalisierung demokratisch gestalten?

I. Was ist Globalisierung?

Über die Bedeutung von Globalisierung wird seit langem eine heftige Debatte geführt. Sie bezeichnet meistens einen Prozess weltweiter Verflechtung der Märkte - ein Prozess, der weit davon entfernt ist, abgeschlossen zu sein. Es handelt sich also in erster Linie um ein wirtschaftliches Phänomen, das allerdings Auswirkungen auf andere (soziale, politische, rechtliche, kulturelle, mediale) Gebiete hat. Eng mit dieser Verflechtung ist eine Ausdehnung des Kommunikationsnetzes (die Entstehung des World Wide Web ist ihr auffälligstes Element) verbunden - angesichts dessen sich über die Frage streiten lässt, welcher kausale Zusammenhang zwischen beiden besteht. Globalisierung findet zwar auch in anderen Bereichen als den Märkten statt: vom Sport bis hin zur Erziehung, von den Ernährungsgewohnheiten bis hin zur Pop-Kultur (aber auch bis hin zur organisierten Kriminalität), so dass man von einer "Globalisierung im Plural" gegen eine vermeintliche Verkürzung der Globalisierung auf ihre ökonomischen Aspekte sprechen könnte [2] . Letztere scheinen trotzdem in der Öffentlichkeit dominierend: Diese nimmt Globalisierung in erster Linie als weltweite wirtschaftliche Verflechtung wahr und neigt dazu, diese Verflechtung für alle anderen angesprochenen Aspekte verantwortlich zu machen. Ich werde daher im Folgenden Globalisierung primär als ökonomisches Phänomen betrachten.

Die meisten Wirtschaftswissenschaftler weisen dabei auf drei wichtige Umstände hin. Das Phänomen ist erstens nicht ganz neu: Abgesehen davon, dass die Ausdehnung der Märkte hin auf eine globale Dimension schon vor Jahrhunderten eingesetzt hat (manche sehen die "Entdeckung" Amerikas 1492 als entscheidendes Datum, aber schon in der Antike hat man nach immer neuen Märkten und Handelswegen gesucht), zeichnete sich eine klare Tendenz zur weltweiten Verknüpfung der Nationalmärkte untereinander schon am Ende des 19. Jahrhunderts ab. Dieser Prozess wurde vom Einbruch des Ersten Weltkriegs brutal unterbrochen und setzte erst nach dem Zweiten Weltkrieg wieder ein, aber es dauerte bis in die siebziger Jahre, bevor der weltweite Warenexport das Niveau von 1913 wieder erreichte und überschritt [3] .

Das Phänomen entspricht zweitens keiner Schicksals- bzw. Naturnotwendigkeit, sondern ist das Ergebnis mehrerer Faktoren (besserer Informationstausch, bessere Kommunikations- und Handelswege, sinkende Transportkosten und vor allem Abbau nationaler Regulierungen im Finanz- und Wirtschaftsbereich). Das bedeutet, dass entweder die Globalisierung in ihrer heutigen Form voraussehbar bzw. gewollt bzw. steuerbar war oder dass die Entscheidungsträger, welche diesen Mechanismus in Gang gesetzt haben, sich über die Folgen ihres Handelns nicht im Klaren waren. Denkbar ist, dass bei einem so komplexen Phänomen beide Faktoren im Spiel gewesen sind.

Die Globalisierung ist drittens zur Zeit nur angeblich eine solche. Gemessen an seinem Gesamtvolumen bleibt der Welthandel eine Sache von relativ wenigen Ländern, meistens im reichen Norden der Welt konzentriert [4] . Außerdem schätzen Experten, "dass etwa vierzig Prozent des Welthandels nicht über den Markt, sondern als konzerninterne Transaktionen realisiert werden" [5] . Hinzu kommt, dass der Großteil des international ausgetauschten Kapitals für Spekulationen, nicht für Handel und Investitionen bestimmt ist: Der wahre globale Markt scheint somit eher der internationale Finanzmarkt zu sein. Last but not least findet in den letzten Jahren eine Zunahme von Protektionismus, einhergehend mit der Bildung bzw. "Verstärkung" von untereinander oft konkurrieren-

den Freihandelszonen (EU, NAFTA, Mercosur, ASEAN), statt, welche die Globalisierung stärker behindert, als man normalerweise annimmt. Das Scheitern der WTO-Konferenz in Seattle und der Verhandlungen mit China über ihre Aufnahme in diese Organisation stellen erneut unter Beweis, dass der Weg zu einem uneingeschränkten Weltmarkt noch lang und steinig ist [6] .

Dessen ungeachtet ist es unbestreitbar, dass der stattfindende Prozess der zunehmenden Globalisierung der Märkte die Welt in vielerlei Hinsicht verändert hat und dass diese Veränderungen die meisten sozialen und politischen Akteure (Regierungen und Individuen, aber auch die Unternehmen selbst) unvorbereitet getroffen haben. Das gilt in erster Linie für Probleme wie die in ihrer Auswirkung über nationale Grenzen hinausgehenden Umweltschäden, die erhöhte Arbeitslosigkeit in vielen industriellen Ländern, das sinkende Niveau von sozialrechtlichen Maßnahmen weltweit usw. Aber es gibt einen weiteren problematischen Aspekt, den bisher vor allem die politischen Entscheidungsträger entweder übersehen oder mit zu wenig Aufmerksamkeit verfolgt haben: die Gefahr, welche die ökonomische Globalisierung für die Demokratie darstellt. Es handelt sich dabei um eine zweifache Bedrohung, die sowohl erstens die institutionelle als auch zweitens die individuelle Ebene betrifft.

1. Auf der ersten Ebene ist ein Demokratiedefizit darin zu sehen, dass die ökonomischen Prozesse ein Tempo und ein Ausmaß erreicht haben, mit denen die üblichen Mechanismen der politischen Kontrolle über sie und ihre Auswirkungen nicht Schritt halten können. Der von manchen Regierungen vorgenommene Abbau nationaler und manchmal internationaler Regulierungen im Wirtschafts- und Finanzbereich (z. B. die weitgehende "deregulation" unter Reagan in den USA und Thatcher in Großbritannien oder schon die Aufgabe des Bretton-Woods-Systems in den siebziger Jahren) hat zwar große Kapitalströme in Bewegung gesetzt und ermöglicht den transnationalen Unternehmen (TNCs), rasch und fast abnorm zu expandieren (sie kontrollieren zur Zeit zwei Drittel des Welthandels); gleichzeitig verloren dieselben Regierungen durch diese Politik bald die Kontrolle über die Wirtschaft, die zunehmend unter die Kontrolle der TNCs geriet. Nach einer pessimistischen Prognose können diese nun "Arbeitsplätze abschaffen oder auslagern, die Nationalstaaten oder einzelne Produktionsorte gegeneinander ausspielen und dabei die Autorität des Staates unterminieren, indem sie zwar dessen Leistungen beanspruchen, ihm aber die Steuern entziehen: Unternehmen produzieren in einem Land, zahlen in einem anderen die Steuern und verlangen von einem dritten ,Infrastrukturmaßnahmen'" [7] . In der Tat ist es den TNCs nicht immer möglich, solche Ansprüche durchzusetzen bzw. ihren Drohungen entsprechende konkrete Maßnahmen folgen zu lassen. Sie können zumindest die Regierungen gewaltig unter Druck setzen.

Man darf allerdings die Macht der TNCs oder der Wirtschafts- und Finanzkräfte auf die Politik nicht überschätzen. International agierende Unternehmen üben zwar einen weitreichenden Einfluss auf politische Entscheidungen jener Staaten aus, die stärker als andere auf deren Präsenz auf ihrem Gebiet angewiesen sind; sie verfügen zudem in manchen Fällen über den Großteil der nationalen Ressourcen ganzer Länder (wie etwa Royal Dutch/Shell in Nigeria); hier tut sich jedoch ein weiterer Unterschied zwischen dem reichen Norden und dem armen Süden auf: Die industrialisierten Länder wären durchaus imstande, durch Kooperation die notwendigen politischen und rechtlichen Mittel zu schaffen, um die globalisierte Wirtschaft und Finanzströme besser zu lenken, z. B. durch eine verstärkte Kontrolle über Organisationen wie WTO, IWF und Weltbank sowie durch entsprechende Abkommen, Konventionen und Verträge. So wie die ökonomische Globalisierung u. a. das Ergebnis politischer Entscheidungen wie die oben zitierte Deregulierung war, kann sie durch neue, in eine andere Richtung gehende politische Entscheidungen gesteuert werden. Wenn es stimmt, dass es die Politiker selbst waren, die durch ihren Ruf "nach Markt, Markt und noch mehr Markt. . . den eigenen Lebensnerv" abtöteten [8] , so ist es umgekehrt wahr, dass sie imstande sind, das Rad zurückzudrehen und ihre Gestaltungsfähigkeit wieder zu erlangen, wenn sie es nur wollten.

Darüber, ob sie das je wollen können, herrscht unter den Politikwissenschaftlern Streit. Die Vertreter von so genannten realistischen Positionen meinen, der Naturzustand unter Staaten könne nicht endgültig verlassen werden: Staaten werden nur dann kooperieren, wenn sie ein Interesse daran haben [9] . Und die Wahrscheinlichkeit, dass alle Staaten der Welt ein Interesse haben, z. B. die Bedingungen für einen zügellosen Standortwettbewerb abzuschaffen, ist minimal, solange gerade diese Zügellosigkeit für manche unter ihnen die einzige Chance darstellt, überhaupt am großen Monopoly-Spiel des Weltmarktes teilnehmen zu können. Solange die TNCs und die Hauptakteure des Finanzmarktes ihre Gewinnstrategien fast ohne Kontrolle durch die nationalen Regierungen oder durch internationale Organismen verfolgen können, oder solange letztere die existierenden Regulierungen zugunsten der ersteren sogar aushöhlen, koppelt sich die Wirtschaft von der Politik ab. Dies bedeutet gleichzeitig, dass sie sich von jeglicher Form demokratischer Kontrolle abkoppelt. Welche politische Mittel kann man z. B. einsetzen, um zu verhindern, dass ein TNC Arbeitsplätze auslagert, oder dass Währungsspekulanten die finanzielle Stabilität eines Staates bedrohen oder mindestens seine Währungspolitik beeinflussen? Läuft man nicht Gefahr, dass schließlich politische Entscheidungen über Standort- oder Zinspolitik stärker von den Interessen der Unternehmen als von dem Willen der Volksvertreter bestimmt werden [10] ?

2. Weniger Beachtung hat bisher die Bedrohung gefunden, welche die ökonomische Globalisierung für die Demokratie auf der individuellen Ebene darstellt. Anhand der Konzentrierung des Welthandels auf wenige Länder und der mit der zunehmenden Verflechtung der Märkte einhergehenden negativen sozialen Erscheinungen ist oft von Globalisierungsgewinnern und -verlierern die Rede. Gewinner seien dabei einerseits die industrialisierten Länder und ihre Handelspartner sowie die TNCs und andererseits diejenigen Individuen, die von der neuen Lage profitieren: Ausüber neuer Berufsarten, internationale Spekulanten, Anleger, Manager oder jene Lebenskünstler, die es geschafft haben, ausgerechnet aus jener Unsicherheit, Unübersichtlichkeit und Instabilität, welche die globalisierte Wirtschaft charakterisieren, wörtlich Kapital zu schlagen. Verlierer sind auf der Ebene der Makroakteure jene Länder, die den Anschluss an die neue Weltwirtschaft verpasst haben - und das sind in erster Linie die meisten afrikanischen Staaten - , sowie auf der individuellen Ebene all jene unqualifizierten Arbeitskräfte, die im internationalen Wettbewerb und anhand einer höchst technologisierten Warenproduktion nicht mehr "konkurrenzfähig" sind und daher nicht länger gebraucht werden.

Auch wenn manche Beobachter diese Logik von "Gewinner und Verlierer" bestreiten und meinen, die Globalisierung sei kein Nullsummenspiel, sondern ein Positivsummenspiel und bringe daher neben Gefahren und Problemen auch enorme Chancen mit sich [11] , bleibt es unbestreitbar, dass bisher die Globalisierung als wirtschaftliches Phänomen vielen Menschen eher ihre negative als ihre positive Seite gezeigt hat. Das stetig wachsende Heer von Arbeitslosen bildet nicht nur ein Dilemma in Bezug auf ihr Schicksal als Menschen, sondern könnte möglicherweise eine Gefahr für die Demokratie darstellen. Die bisherige Erfahrung hat nämlich gezeigt, dass verarmte, zu Langzeit- oder Dauerarbeitslosigkeit verdammte Menschen für extreme, demokratiefeindliche Ideologien sehr anfällig sind. Bisher hält sich in den meisten industrialisierten Ländern dieses Risiko in Grenzen, aber es gibt genügend Warnsignale selbst in Europa.

Ein weiteres Risiko für die Demokratie in den industrialisierten Ländern identifizieren manche Autoren in dem Verlust nationaler Identität aufgrund wachsender Immigration aus den ärmeren bzw. unterentwickelten in die reicheren, industrialisierten Regionen - ein Prozess, der seinerseits als eine Folge von Globalisierung angesehen wird. Die wachsende Immigration stellt danach eine doppelte Bedrohung dar: Einerseits mehren sich "in unseren Wohlstandsgesellschaften . . . ethnozentrische Reaktionen der einheimischen Bevölkerung gegen alles Fremde" [12] . Diese Angst gegen die angebliche "Überfremdung" hängt oft mit der schon erwähnten Anfälligkeit der so genannten Globalisierungsverlierer in reichen Gesellschaften für extreme Ideologien zusammen: Die vermehrte Präsenz von Ausländern wird dann im Zusammenhang mit der steigenden Arbeitslosigkeit der Einheimischen gebracht und fälschlicherweise als ihre Ursache betrachtet. Andererseits kann anhand der verstärkten Immigration soziale Integration innerhalb des Nationalstaates immer schwieriger werden [13] , besonders wenn die Einwanderer aus Gesellschaften kommen, deren Kultur sich von jener des Einwanderungslandes zu stark unterscheidet. Die Abnahme nationaler Identität und nationalen Bewusstseins kann zu einem raschen Nachlassen von staatsbürgerlicher Solidarität - einer ohnehin knappen Ressource im post-traditionalen Staat - führen. Obwohl Demokratie "nicht von Haus aus auf eine mentale Verwurzelung in der ,Nation' als einer vorpolitischen Schicksalsgemeinschaft angewiesen" ist [14] , kann ein solches Nachlassen staatsbürgerlicher Solidarität innerhalb eines Staates gravierende Folgen in Bezug auf seine demokratische Ordnung haben.

Fußnoten

2.
Vgl. Otfried Höffe, Demokratie im Zeitalter der Globalisierung, München 1999, S. 15.
3.
Vgl. Paul Krugman, Growing World Trade: Causes and Consequences, in: Brookings Papers on Economic Activity, 1 (1995), S. 331, zit. in: Ingo Pies, Globalisierung und Demokratie: Chancen und Risiken aus ökonomischer Sicht, in: Hauke Brunkhorst/Matthias Kettner (Hrsg.), Globalisierung und Demokratie. Wirtschaft, Recht, Medien, Frankfurt/M. 2000, S. 61.
4.
Nach einem Report der IBRD (International Bank for Reconstruction and Development), zit. in: Otmar Höll, Die "neue Weltordnung": zwischen Globalisierung und Fragmentierung, in: Petra C. Gruber/Klaus Zapotoczky (Hrsg.), Globalisierung versus Demokratie?, Frankfurt/M. 1999, S. 47, wurden im Jahr 1994 70 % des Welthandels innerhalb der Triade USA-Europa-Japan abgewickelt (der Anteil Afrikas betrug 2,1 %!). In derselben Periode lag die Exportquote der USA und von Japan lediglich bei etwa 10 % des jeweiligen Bruttoinlandproduktes (Horst Siebert, Außenwirtschaft, Stuttgart 19946, S. 11).
5.
Heinz Dieterich, Globalisierung, Erziehung und Demokratie in Lateinamerika, in: Noam Chomsky/Heinz Dieterich, Globalisierung im Cyberspace, Bad Honnef 19992, S. 44.
6.
"Eine tatsächliche Globalisierung des Welthandels [ist] gegenwärtig weder erreicht, noch scheint dies in unmittelbarer Zukunft erreichbar", O. Höll (Anm. 5), S. 49.
7.
Petra C. Gruber, Von der Notwendigkeit einer umwelt- und sozialverträglichen Weltordnungspolitik in Zeiten der Globalisierung, in: P. C. Gruber/K. Zapotoczky (Anm. 4), S. 54.
8.
Ulrich Beck, Was ist Globalisierung?, Frankfurt/M. 1997, S. 16.
9.
Vgl. Werner Link, Die Neuordnung der Weltpolitik, München 1998.
10.
Vgl. Fritz W. Scharpf, Demokratie in der transnationalen Politik, in: Ulrich Beck, Politik der Globalisierung, Frankfurt/M. 1998, S. 228-253.
11.
So z. B. I. Pies (Anm. 3).
12.
Jürgen Habermas, Die postnationale Konstellation und die Zukunft der Demokratie, in: ders., Die postnationale Konstellation. Politische Essays, Frankfurt/M. 1998, S. 111.
13.
Vgl. Richard Münch, Globale Dynamik, lokale Lebenswelten. Der schwierige Weg in die Weltgesellschaft, Frankfurt/M. 1998.
14.
J. Habermas (Anm. 12), S. 117.