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26.5.2002 | Von:
Werner J. Patzelt

Reformwünsche in Deutschlands latentem Verfassungskonflikt

Seit langem grummelt es in Deutschland. Viele sind unzufrieden mit der Politik und dem politischen System. Aber welche Vorschläge für eine Reform unserer politischen Institutionen sind überhaupt vorhanden?

Einleitung

Seit langem grummelt es in Deutschland. Viele sind unzufrieden mit der Politik, den Politikern und dem politischen System. Zwar gab es nie eine Zeit, in der das Volk aus freien Stücken ein tägliches Hoch auf die Politiker ausbrachte. Man darf jedoch auch nicht ignorieren, dass sich quer durch alle Schichten Unzufriedenheit mit dem Regierungssystem und sinkendes Vertrauen in die politischen Institutionen äußert.


Das hat einerseits politische Gründe. Die Zeit der Überflussgesellschaft des europäischen Wirtschaftswunders, die Wohlstand, soziale Sicherheit und das Gefühl bescherte, stets nur an Verbesserungen zu arbeiten, ist zu Ende gegangen. Verteilungspolitische Konflikte stehen auf der Tagesordnung, und deren Folge ist Unzufriedenheit unter der Bevölkerung. Hinzu kommen die Reaktionsträgheit politischer Institutionen, Politikblockaden und die Neigung der politischen Klasse, Probleme erst dann in der Öffentlichkeit zu erörtern, wenn sie sich gar nicht mehr verbergen lassen. Und angefacht werden Politikverdrossenheit und die Suche nach Reformen durch immer neue Skandale.

Andererseits stammt jenes Unbehagen aus einer tiefen Schicht unserer politischen Kultur. Es lässt sich nämlich zeigen, dass unser Regierungssystem von der Mehrheit der Deutschen nicht nur schlecht gekannt, sondern überdies anhand von Erwartungen beurteilt wird, die ihm ganz einfach unangemessen sind. Unser politisches System funktioniert anders, als viele Bürger das glauben, und die politische Klasse folgt systemadäquaten Regeln, welche die Bürger aus Unkenntnis für falsch halten. Diese Lage der Dinge lässt sich als latenter Verfassungskonflikt bezeichnen: ein Konflikt zwischen gelebter und vermuteter Verfassung, zwischen denen innerhalb und denen außerhalb professioneller Politik.

Geistesgeschichtlich verortete den latenten Verfassungsbruch schon vor vier Jahrzehnten Ernst Fraenkel. Dessen Diagnose war: Wir haben wichtige Teile unseres Verfassungssystems aus England übernommen (zumal das parlamentarische Regierungssystem), unsere Verfassungsideologie (zumal plebiszitär-demokratisches Denken) aber aus Frankreich. Beides passt nun nicht zusammen und bringt uns immer wieder zu Zweifeln darüber, ob unsere Demokratie institutionell richtig ausgestaltet sei. Vor wenigen Jahren wurde dieser Konflikt auch demoskopisch nachgewiesen. Hier sind dessen wichtigste Indizien:

Die meisten Deutschen wissen zwar, dass bei uns die Regierung aus dem Parlament hervorgeht und dass dem aus Regierung und regierungstragenden Fraktionen bestehenden Führungszentrum des politischen Systems die parlamentarische Minderheit als Opposition gegenübersteht. Dass ein Regierungssystem so, nämlich als parlamentarisches, auch konstruiert sein sollte, glaubt aber nur eine Minderheit der Bürger. Viel populärer ist unter ihnen das Konstruktionsprinzip des präsidentiellen Regierungssystems, bei welchem das Volk einerseits den tatsächlichen Führer der Regierung, andererseits ein der Regierung als Ganzes gegenüberstehendes Parlament wählt.

Hinter diesem Wunsch steht der geistesgeschichtlich begründete Glaube an die exklusive Richtigkeit der Vermutung, Gewaltenteilung ließe sich nur in Gestalt des "alten Dualismus" zwischen Exekutive und Legislative verwirklichen. Verfestigt hat diesen Glauben die deutsche Staatslehre des 19. Jahrhunderts, welche die Legislative möglichst weit vom Wirkungsbereich der "vorwaltenden Kronmacht" fernhalten wollte, und popularisiert wurde der "alte Dualismus" im 20. Jahrhundert durch jene sehr verflachte Darstellung von Montesquieus Gewaltenteilungslehre, welche die meisten Schulbücher kennzeichnet. Das stabile präsidentielle Regierungssystem der USA wird dabei zum Kronzeugen der Richtigkeit dieser Position. Tatsächlich wurde in den USA vor über zweihundert Jahren aber nur der damals in England erreichte Entwicklungsstand im Aufstieg des Parlaments zu einer der Krone ebenbürtigen Macht in republikanischer Fasson festgeschrieben. Nicht mehr wurde dort aber der im England des späten 19. Jahrhunderts erreichte - und nach 1945 auch in Deutschland gelungene - Verfassungswandel hin zur "vorwaltenden Parlamentsmacht" des parlamentarischen Regierungssystems nachvollzogen. Dessen ,neuer Dualismus' trifft darum im Volk auf populäre Vorstellungen, die durch eine Mischung aus simplistischem Politikunterricht, fehlgedeuteten Beispielen und obrigkeitsstaatlicher Tradition deutschen Staatsdenkens geprägt werden. Weil die meisten Abgeordneten sich aber dem neuen Dualismus geöffnet haben, tut sich hier zusätzlich Streit zwischen dem Volk und seinen Vertretern auf.

Mit dem parlamentarischen Regierungssystem und seiner Funktionslogik unvertraut, lehnen die Deutschen dann auch - und wiederum im Widerspruch zur Mehrheit der Volksvertreter - dessen natürliche Konsequenz ab, dass nämlich die Führer der bei Wahlen siegreichen Parteien vom errungenen Parlamentsmandat aus in die Regierungsämter einrücken und Minister werden. Die Bürger verkennen weiterhin, dass es anschließend die zentrale Aufgabe der Parlamentsmehrheit ist, die Regierung gemäß dem parlamentarischen Mehrheitswillen kontrollierend auf Kurs und insgesamt im Amt zu halten, der Opposition hingegen keineswegs die Pflicht zukommt, der gegnerischen Regierung beim Regieren zu helfen. Aus dem Wettstreit von Koalitions- und Oppositionsfraktionen resultierende Mannschaftsdisziplin im Parlament, ausgedrückt durch meist fraktionseinheitliches Abstimmungsverhalten im Plenum, verstehen die Bürger ohnehin nicht und lehnen sie überwiegend ab, wiederum im Gegensatz zur Mehrheit der Abgeordneten. Und weil die Deutschen ebenfalls nicht wissen, dass die Abgeordneten Führer ihrer Parteien (von der Kreis- bis zur Bundesebene) sind, dass eben die Parlamentarier auch die Politik ihrer Parteien prägen, vermögen sie sich die praktizierte Fraktionsdisziplin auch im Grunde nur als Fraktionszwang zu erklären: die Fraktionsoberen befehlen, der Rest gehorcht. Das lehnen die Bürger gottlob ab - glauben aber nicht, dass es sich in Wirklichkeit ganz anders verhält, als sie vermuten.

Und schon gar nicht halten es die Deutschen für wahr, dass ihre Volksvertreter überhaupt nicht abgehoben sind, dass sie enge Kontakte in ihren Wahlkreisen pflegen, dass sie über die Meinungen, Anliegen und Probleme der Kommunen, gesellschaftlichen Gruppen und "einfachen Bürger" sehr gut unterrichtet sind. Ganz im Gegenteil meinen die Bürger, gerade hier Remedur schaffen zu müssen: am besten mit Hobby-Abgeordneten, die nur kurze Zeit ein Parlamentsmandat innehaben dürfen, möglichst keinen Rückhalt in Parteien besitzen und vom Bürger jederzeit mit Volksabstimmungen überspielt werden können.

Dass die dürftigen Kenntnisse der Bürger über den Bundestag sich bruchlos an ähnliche Befunde zum Wissen über den Bundesrat, über Föderalismus, über Gewaltenteilung und sogar über den Unterschied zwischen Erst- und Zweitstimme fügen, rundet das Bild ab. Ebenso tun das jene demoskopischen Ergebnisse, welche eine nur karge Wertschätzung politischer Partizipation und eine bloß geringe Bereitschaft der Deutschen zeigen, sich politisch auf gewisse Dauer und ohne kurzfristige Erfolgsgarantie zu engagieren. Hinzu kommt, dass die Bürger am allerwenigsten jenen politischen Institutionen - nämlich den Parteien und Parlamenten - vertrauen, in denen pluralistische Demokratie so ist, wie sie sein muss: nämlich streithaft und streitend. Viel mehr Vertrauen hegen die Bürger zu jenen Institutionen, mit denen auch ein wohlmeinend autoritärer Obrigkeitsstaat zu regieren ist: Gerichte und Polizei.

Sollen wir unser politisches System dem Vorstellungshorizont der Bürger oder eher deren politisches Wissen der Komplexität unseres Institutionensystems anpassen? Hätte unsere Demokratie vor allem Fehlleistungen produziert, wäre die Antwort einfach. Unsere politischen Institutionen haben sich im Wesentlichen aber bewährt. Darum ist anzuraten, zwar unser politisches System dort zu verbessern, wo es mangelhaft funktioniert, im Übrigen aber durch politische Bildung - an den Schulen und in den Massenmedien - das Volk von seinen Kenntnislücken, Missverständnissen und Vorurteilen zu befreien. Solange das unterbleibt, leiten wir im Übrigen auch unsere so notwendigen Reformdiskussionen auf Abwege. Beispielsweise stellen die Deutschen unter dem Etikett der "direkten Demokratie" die Einführung von plebiszitären Elementen im Bund (also von Referenden und eines Systems der Volksgesetzgebung im Bereich der exklusiven oder konkurrierenden Bundeskompetenzen) meist auf dieselbe Ebene wie die Direktwahl der Ministerpräsidenten. Dabei verkennen sie völlig, dass ersteres zwar ein parlamentarisches Regierungssystem verbessern könnte, letzteres aber einen fundamentalen Systemwechsel hin zum präsidentiellen Regierungssystem oder wenigstens zu einer Mischung schlecht zusammenpassender Systemelemente nach sich ziehen würde.

Führen wir also ruhig plebiszitäre Elemente auf Bundesebene ein, zumal wir dringend etwa ein Einwanderungsgesetz, für dieses aber eine breite - und möglichst eine plebiszitäre - Legitimation brauchen. Verbessern wir unbedingt das Funktionieren des deutschen Föderalismus. Geben wir auch den Mitgliedern oder bekennenden Wählern einer Partei die Möglichkeit, in Vorwahlen über die Kandidaten ihrer Partei direkt zu entscheiden. Stärken wir durchaus die Position des einzelnen Abgeordneten durch zusätzliche Mitarbeiter. Hüten wir uns aber davor, antiquierten Systemvorstellungen nur deshalb zu folgen, weil sie populär sind. Den latenten Verfassungskonflikt sollte nämlich die erfolgreich gelebte Verfassung gewinnen.