Ein Luftballon mit der Flagge der Europäischen Union
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EU-Politik in Krisenzeiten. Krisenmanagement und Integrationsdynamik in der Europäischen Union


8.9.2017
Politische Krisen auf europäischer Ebene sind so alt wie das europäische Integrationsprojekt selbst.[1] Auch gegenwärtig kann mitunter der Eindruck vorherrschen, die Union befände sich – schon wieder – seit über einem Jahrzehnt in einem dauerhaften Krisenzustand und sei ständig vom unmittelbaren Kollaps bedroht. Wenngleich es der EU in vielen Fällen nicht gelingt, diese Krisen abschließend zu lösen, hat sie doch Verfahren entwickelt, um die Herausforderungen gemeinschaftlich zu "managen" und die Auswirkungen der Krisen zu reduzieren. Deren Einführung und Verstetigung hat in den vergangenen Jahren auch eine erhebliche Reform des politischen Systems der EU und einen Zuwachs an Kompetenzen und Aufgaben für die EU-Institutionen mit sich gebracht. Krisen spielten in der Geschichte und der Fortentwicklung des EU-Systems also eine zentrale Rolle. In diesem Zusammenhang analysiert der Beitrag zentrale Problemstellungen der vergangenen zehn Jahre und sucht nach Mustern im EU-Krisenmanagement, um den Fragen nachzugehen, wie diese mit der sich ändernden Aufgaben- und Rollenverteilung zwischen den Akteuren des EU-Systems zusammenhängen und welche Rückschlüsse auf die zukünftige Entwicklungsrichtung der EU möglich sind.

Jahrzehnt voller Krisen



Der Krisenbegriff wird häufig bemüht, ohne genau festzustellen, durch was eine krisenhafte Situation gekennzeichnet ist. Auch in der wissenschaftlichen Debatte existiert eine Vielzahl konkurrierender Definitionen parallel. Ihnen ist jedoch gemeinsam, dass sie eine Krise in der Regel als eine akute Bedrohungslage für zentrale Werte oder vitale Systeme verstehen, die eine rasche Reaktion erfordert und durch große Ungewissheit gekennzeichnet ist. Krisen bergen großes Schadenspotenzial und treten zumeist so unvermittelt und in unerwarteter Geschwindigkeit auf, dass ein Verfahren zur Bewältigung des Problems nicht besteht. Vor diesem Hintergrund sieht sich die politische Führung in einer Krisensituation enormem Druck ausgesetzt, in kürzester Zeit kritische Entscheidungen von erheblicher Reichweite ohne genaue Kenntnis über die Konsequenzen treffen zu müssen.[2]

Auf EU-Ebene sind Krisen zudem dadurch gekennzeichnet, dass sie transnationalen Charakter haben, also direkt oder indirekt mehr als einen Mitgliedsstaat betreffen. Diese transnationale Dimension ist zum Teil Ergebnis der Globalisierung, zum Teil Folge vorangegangener Schritte in der europäischen Integration, die eine besonders große Interdependenz zwischen den EU-Staaten hervorgebracht hat. Diese wechselseitige Abhängigkeit der Länder und die Einsicht, dass bestimmte Krisen durch einen Staat alleine nicht zu lösen sind, ist schließlich oft ausschlaggebend dafür, dass EU-Mitgliedsstaaten einem "Problemlösungsinstinkt" folgen und versuchen, eine gemeinsame, konzertierte Antwort auf gemeinschaftlicher Ebene zu finden.

Der Blick auf Schlüsselthemen der vergangenen zehn Jahre zeigt, dass die politischen Entscheidungsträger mit einer ganzen Serie von erheblichen Herausforderungen – sowohl endogener als auch exogener Ursache – befasst waren, die nach wie vor aktuell sind. Zur Illustration werden im Folgenden die Euro-, Ukraine- und die sogenannte Flüchtlingskrise sowie der Brexit untersucht.

Eurokrise

In Folge der 2007 ausgebrochenen Weltwirtschaftskrise setzte in der EU im Jahr 2010 die Eurokrise ein. Um dem akut bevorstehenden Zusammenbruch vitaler Teile des Bankensektors vorzubeugen und den Zahlungsausfall überschuldeter Eurostaaten abzuwenden, übernahmen die europäischen Staats- und Regierungschefs sowie ihre Finanzminister eine Führungsrolle im Krisenmanagement – nicht zuletzt in neugeschaffenen institutionellen Formaten wie dem Euro-Gipfel, der nur die Euro-Mitgliedsstaaten umfasst. Unter dem Eindruck eines möglichen Auseinanderbrechens des gemeinsamen Währungsraums, einem Kernprojekt der europäischen Integration, und dessen weitreichenden wirtschaftlichen und politischen Folgen einigten sich die nationalen Vertreterinnen und Vertreter immer wieder zeitkritisch auf Rettungspakete und Maßnahmen für die Konsolidierung angeschlagener Haushalte.

Insbesondere richteten die Euro-Mitgliedsstaaten im Zuge der Krise 2010 zunächst einen befristeten Rettungsschirm und 2012 den permanenten Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) ein. Neben dem sogenannten Europäischen Fiskalpakt, der die Haushaltsdisziplin der Vertragsparteien sicherstellen soll und aufgrund mangelnden Konsenses unter den EU-Mitgliedsstaaten außerhalb des EU-Vertragswerkes eingerichtet wurde, wurden in den "Sixpack" und "Twopack" genannten Gesetzespaketen weitere Maßnahmen zur Überwachung der Haushalte und makroökonomischer Ungleichgewichte beschlossen.[3] Zudem wurde unter dem Begriff "Europäisches Semester" ein wirtschaftspolitisches Koordinierungsinstrument eingeführt, bei dem die Europäische Kommission zusätzliche Kontrollaufgaben und Rechte erhielt.

Diese unmittelbaren und verstetigten Rettungs- und Überwachungsmaßnahmen wurden allesamt im Grundsatz durch den Europäischen Rat beziehungsweise auf dem Euro-Gipfel, also auf Ebene der Staats- und Regierungschefs, eingeleitet. Sie wurden unterstützt durch die Europäische Zentralbank (EZB), die zu Beginn der Krise schneller auf die Finanzmärkte wirken konnte, als es nationalen Regierungen möglich war: Das Ankaufprogramm für Staatsanleihen in notfalls unbegrenztem Umfang, die Herabsetzung des Leitzinses auf einen historischen Tiefstand und die Rolle bei den Verhandlungen mit überschuldeten Euroländern machten die EZB zu einem zentralen Krisenmanager.

Nach den Reaktionen auf die unmittelbaren Bedrohungen einigte man sich auf EU-Ebene auf Reformen, um ein Wiederaufflammen des Krisenkomplexes zu verhindern. Schließlich galt die Eurokrise auch als eine institutionelle Krise, die strukturelle Defizite der Wirtschafts- und Währungsunion offengelegt hatte, die es zu beheben galt und gilt. Eine wichtige Innovation in diesem Zusammenhang ist die Bankenunion, die eine gemeinsame Bankenaufsicht und einen gemeinsamen Rahmen für die Sanierung und Abwicklung von "signifikanten" Kreditinstituten etabliert und nach mehreren zuvor erfolglosen Initiativen der Europäischen Kommission schließlich vom Europäischen Rat beschlossen wurde. In diesem Zusammenhang fand ein Machtzuwachs für die EZB statt sowie eine "wohl nur mit der Einführung der einheitlichen Währung selbst vergleichbare Machtverlagerung auf die europäische Ebene".[4] Dass der durch die Krise angestoßene Reformprozess noch nicht abgeschlossen ist, zeigt sich nicht zuletzt an der Debatte um die Weiterentwicklung der Wirtschafts- und Währungsunion zu einer "echten Wirtschafts- und Währungsunion".[5]

Ukrainekrise

Im Gegensatz zur Eurokrise, die die EU im Inneren betraf, ist die Ukrainekrise eine Herausforderung, die sich zwar in geografischer Nähe zur EU, jedoch außerhalb der EU-Außengrenze befindet. Ausgangspunkt der Krise waren Bürgerproteste insbesondere auf dem Kiewer Maidan-Platz ab November 2013, die auf das Nichtzustandekommen des Assoziierungsabkommens zwischen der EU und der Ukraine reagierten. Es folgten inner-ukrainische Auseinandersetzungen und eine Ausweitung der Proteste, die schließlich in der Absetzung des Präsidenten Wiktor Janukowitsch mündeten. Gleichzeitig sorgten separatistische Bewegungen und kriegerische Auseinandersetzungen in der Ostukraine und die Annexion der Krim durch Russland im März 2014 für eine Destabilisierung des Landes. Obwohl die EU mit den Geschehnissen – nicht zuletzt aufgrund des geplanten Assoziierungsabkommens – verbunden war, trafen sie die Entwicklungen in der Ukraine unerwartet. Besonders unter den östlichen Mitgliedsstaaten der EU verursachten das militärische Vorgehen Russlands und die Aktivierung russischsprachiger Bevölkerung Sorgen über die eigene Integrität.

Anders als vertraglich angelegt, trat die EU nach außen zunächst nicht als einheitlicher Akteur auf, der durch die Hohe Vertreterin für Außen- und Sicherheitspolitik Federica Mogherini oder den Präsidenten des Europäischen Rats Donald Tusk repräsentiert wurde. Vielmehr koordinierten sich die EU-Staaten intern auf Grundlage der Beratungen der deutschen Bundeskanzlerin Angela Merkel und des damaligen französischen Staatspräsidenten François Hollande, die im sogenannten "Normandie-Quartett" in Minsk mit dem russischen und dem ukrainischen Präsidenten Lösungen für den Konflikt erörterten.[6] Als Reaktion auf die Entwicklungen verständigte man sich im Europäischen Rat auf Sanktionsmaßnahmen zur Maßregelung der Völkerrechtsverletzung Russlands, die durch die Europäische Kommission erarbeitet und von den Mitgliedsstaaten geschlossenen verabschiedet wurden. Angesichts der unterschiedlichen Interessenlagen innerhalb der EU stellte die Einigung auf eine gemeinsame Linie einen Erfolg einer EU-Außenpolitik "mit einer Stimme" dar,[7] die durch die regelmäßige Verlängerung der Sanktionen gegen Russland bis heute fortgeführt wird.


Fußnoten

1.
So etwa die französische Blockadepolitik des "leeren Stuhls" in den 1960er Jahren, die "Eurosklerose" in den 1970er und 80er Jahren und gegenwärtig die Finanz- und Flüchtlingskrise sowie Brexit.
2.
Vgl. Uriel Rosenthal/Michael T. Charles/Paul ’t Hart (Hrsg.), Coping With Crises: The Management of Disasters, Riots and Terrorism, Springfield 1989.
3.
Für eine detaillierte Darstellung des Verlaufs und der Maßnahmen in der Eurokrise siehe z. B. Falk Illing, Die Eurokrise – Analyse der europäischen Strukturkrise, Wiesbaden 20172.
4.
Martin Selmayr, Europäische Zentralbank, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.), Jahrbuch der Europäischen Integration 2014, Baden-Baden 2015, S. 127.
5.
Europäischer Rat, Auf dem Weg zu einer echten Wirtschafts- und Währungsunion – Bericht des Präsidenten des Europäischen Rates Herman Van Rompuy, EUCO 120/12, 26. 6. 2012. Vgl. auch Europäische Kommission, Der Bericht der fünf Präsidenten. Die Wirtschafts- und Währungsunion Europas vollenden, 22. 6. 2015.
6.
Vgl. Ulrich Krotz/Richard Maher, Europe’s Crises and the EU’s "Big Three", in: West European Politics 5/2016, S. 1053–1072.
7.
Vgl. Wolfgang Wessels/David Schäfer, Europäischer Rat, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.), Jahrbuch der Europäischen Integration 2014, Baden-Baden 2015, S. 87–98.
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Autoren: Johannes Müller Gómez, Wulf Reiners, Wolfgang Wessels für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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